VII SA/Wa 1648/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2023 r. znak: DOA.7110.236.2022.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 4 maja 2023 r., DOA.7110.236.2022.ACK, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. T. - uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 lipca 2022 r. WI-I.7840.1.115.2020.KL stwierdzającą wydanie decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa oraz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności wobec upływu 5 lat od dnia jej doręczenia i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i A. J. pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne w budynku jednorodzinnym na dz. nr [...] w R. Następnie przedstawił zasady postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że jest ono prowadzone w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - na dzień wydania decyzji) oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazując, że złożono oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Powołując się następnie na art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego podkreślił, że działka [...] leży na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z [...] lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina [...] (plan) na terenie PPw. Zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 planu obowiązuje na nim działalność przemysłowa w tym składowanie i magazynowanie, a stosownie do § 6 pkt 3 istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych. GINB podniósł, że w decyzji z 12 listopada 2012 r. WINB zaznaczył, że zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjno - biurowego na mieszkalny dokonał PINB w G. decyzją z [...] października 2008 r., na mocy art. 50 i art. 51 Prawo budowlane, wobec wykonania decyzji PINB z [...] lipca 2008r. nakazującej wykonanie robót doprowadzających samowolne roboty budowlane na parterze ww. budynku. Powyższą decyzją WINB uchylił decyzję PINB w G. z [...] sierpnia 2012 r., na mocy art. 71a Prawa budowlanego, nakazującą przywrócenie funkcji administracyjno-biurowej części mieszkalnych. Wprawdzie decyzja z 12 listopada 2012 r. nie była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 27 marca 2019 r. II OSK 1218/17, niemniej w jego uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zakończonej decyzją z 12 listopada 2012 r. nr 697/2012, umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku administracyjno-biurowego na mieszkalną wynikało ze zrealizowania robót zalegalizowanych w postępowaniu naprawczym, a więc decyzja ta de facto kończyła postepowanie merytorycznie, a więc stanowiła i będzie stanowić przeszkodę do ponownego badania legalności ww. zmiany sposobu użytkowania w trybie zwyczajnym. Legalność sposobu zmiany użytkowania parteru przedmiotowego budynku, wobec ostatecznej decyzji z [...] listopada 2018 r. została już przesądzona w innym postępowaniu. Wobec powyższego GINB uznał, że zmiana sposobu użytkowania budynku z administracyjno-biurowego na mieszkalny, została zalegalizowana w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego decyzją PINB z [...] października 2008 r. Podkreślił, że zgodnie z § 6 pkt 3 planu obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych, a więc projekt budowlany nie narusza zapisów planu. Organ dodał, że budynek leży od 5,2 m do 9,2 m od granicy działki nr ew. [...] - drogi dojazdowej i 9,5 m - 14 m od granicy z działką nr ew. [...] A. T., a więc obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestorów. Decyzja nie narusza więc rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz nie jest obarczona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył A. T. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wobec uznania, że decyzja z [...] października 2014 r. nie narusza rażąco prawa oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane dopuszczające zmianę przeznaczenia budynku administracyjno-biurowego na cele mieszkalne na terenach o przeznaczeniu przemysłowym w planie. Plan określa całkowity zakaz realizowania na tej działce inwestycji mieszkaniowych i nie dopuszcza przebudowy w celu zmiany funkcji budynku na mieszkalną, a budynek jest administracyjno-biurowy. Starosta [...] rażąco zatem naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy udzielając decyzją z [...] października 2014 r. pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne. Ponadto, roboty te stanowiły samowolę budowlaną, gdyż wykonano je pomimo ich wstrzymania - postanowieniem [...] i pomimo uchylenia decyzji z [...] września 2007 r. o pozwoleniu na przebudowę dachu i wykonanie termomodernizacji i elewacji. Prace te rozpoczęto w końcu 2007 r. kiedy to 22 grudnia 2007 r. rozpoczęto przebudowę dachu. Prace przy elewacji rozpoczęto 7 marca 2008 r. We wniosku o wydanie ww. pozwolenia, jak i w dokumentacji podano nieprawdziwe przeznaczenie budynku jako mieszkalnego. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania ww. pozwolenia i wstrzymał jego wykonanie, a decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił pozwolenia na przebudowę. Inwestorzy nadal jednak prowadzili roboty, co potwierdza protokół i zdjęcia z oględzin PINB z 10 stycznia 2008 r. dokonanych na działce skarżącego nr [...] oraz wyroki WSA w Krakowie z 30 września 2011 r. II SA/Kr 931/11 i z 30 kwietnia 2012 r. II SA/Kr 271/12. Nie było więc podstaw do uznania, że budynek zmienił przeznaczenie z administracyjno-biurowego na mieszkalne na mocy decyzji PINB w G. z [...] października 2008 r, bo nie mogła ona legalizować zmiany funkcji z uwagi na plan. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności, w którym organ ogranicza się jedynie do zbadania, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu. Wzruszenie decyzji w omawianym trybie jest jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki jego zastosowania powinny być intepretowane ściśle. Podkreślić przy tym należy, że przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie prawa - jak wskazuje się w doktrynie i ugruntowanym orzecznictwie - ma miejsce w przypadku łącznego spełnienia trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepis, jasnego w swej treści oraz skutków wywołanych decyzją, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Jeżeli istnieją wątpliwości co do rozumienia przepisu prawa i w konsekwencji rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z wykładni nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak i tryb ten nie może prowadzić do kolejnej weryfikacji decyzji, tak jak w trybie zwykłym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli organów w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę poddasza opisanego budynku jednorodzinnego na cele mieszkalne. Skarżący zarzucił, że decyzja ta rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, gdyż dopuściła zmianę przeznaczenia części budynku administracyjno-biurowego na cele mieszkalne na terenach o przeznaczeniu przemysłowym, wbrew zapisom obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Wskazać zatem trzeba, że działka inwestycyjna położona jest na terenie, objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z [...] lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina [...] o symbolu PPw, który § 6 pkt 1 i 2 planu przeznacza na działalność przemysłową w tym składowanie i magazynowanie. Natomiast pkt 3 § 6 planu wskazuje, że istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Podkreślić należy, że kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie podlega decyzja zmieniająca sposób użytkowania parteru ww. budynku, tylko decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne, w świetle zapisów planu. Kwestia zmiany sposobu użytkowania parteru na mieszkalny została bowiem ostatecznie rozstrzygnięta przez MWINB decyzją z 12 listopada 2012r., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 marca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1218/17. A skoro tak, to funkcja mieszkalna zgodnie z § 6 pkt 3 planu, jako już istniejąca mogła być utrzymana z możliwością przebudowy. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną MWINB z 12 listopada 2012 r., umarzającą postępowania naprawcze w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z funkcji administracyjno-biurowej, na mieszkalną, wynikało bowiem z ustalenia, że zmiana ta była następstwem zrealizowania robót budowlanych, które zostały zalegalizowane w zakończonym już postępowaniu naprawczym, a więc umorzenie postępowania, de facto kończyło je merytorycznie i będzie stanowić przeszkodę do ponownego badania legalności zmiany sposobu użytkowania parteru tego budynku w jakimkolwiek nowym postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak wskazał NSA w ww. wyroku. W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja PINB z [...] października 2008 r. legalizująca samowolną zmianę sposób użytkowania parteru budynku administracyjno - biurowego na mieszkalny - w trybie art. 50 i art. 51 Prawo budowlane - zapadła w konsekwencji wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 14 lipca 2008 r. Zarzuty skarżącego odnoszą się zatem do kwestii już przesądzonej, która z tej przyczyny nie mogła podlegać kolejnemu badaniu. W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, a tym bardziej rażąco. Zasadnie zatem w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym GINB powołał § 6 pkt 3 planu, który zezwala na utrzymanie istniejących obiektów, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych oraz uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił twierdzenia nieważności, po zbadaniu, że decyzja ta nie jest dotknięta również pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza projektu budowlanego potwierdza, że opisany budynek położony jest od 5,2 m do 9,2 m od granicy działki nr ew. [...] (drogi dojazdowa) i od 9,5 m do 14 m od granicy z działką skarżącego (nr ew. [...]). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.