II OKW 7/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg P.C. i innych oraz B.K. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w Warszawie III z dnia 21 grudnia 2023 r., nr 1012/23 w sprawie ustalenia liczby radnych wybieranych w każdym okręgu powiatu legionowskiego uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem Komisarza Wyborczego w Warszawie III z dnia 21 grudnia 2023 r., nr 1012/23, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a i z art. 450 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) ustalono liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu powiatu legionowskiego. W załączniku do postanowienia, określono następującą liczbę radnych wybieranych w poszczególnych okręgach: 1 okręg – 5 mandatów (gmina Legionowo), 2 okręg – 5 mandatów (gmina Legionowo), 3 okręg – 4 mandaty (gmina Jabłonna), 4 okręg – 3 mandaty (gmina Wieliszew), 5 okręg – 3 mandaty (gmina Serock), 6 okręg – 3 mandaty (gmina Nieporęt). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Komisarz Wyborczy w Warszawie III, działając w trybie nadzoru, przeprowadził analizę liczby wybieranych radnych w poszczególnych okręgach powiatu legionowskiego, z której wynika konieczność dokonania aktualizacji dotychczasowej liczby wybieranych radnych. W powiecie legionowskim, według stanu na dzień 30 września 2023 r. liczba mieszkańców wynosiła 118453 osób. Do Rady Powiatu Legionowskiego wybieranych jest 23 radnych, w związku z powyższym jednolita norma przedstawicielstwa, tj. liczba mieszkańców przypadająca na 1 mandat wynosi 5150,13 mieszkańców (118453 : 23 = 5150,13). Liczbę radnych wybieranych w okręgu wyborczym ustala się poprzez podzielenie liczby mieszkańców w danym okręgu przez jednolitą normę przedstawicielstwa. W przypadku istniejącego podziału na liczbę mandatów w okręgach wyborczych w okręgu numer 1 z podzielenia liczby mieszkańców przez jednolitą normę przedstawicielstwa wynika, że powinno być wybieranych 5 radnych (25223 mieszkańców podzielone przez jednolitą normę przedstawicielstwa 5150,13 wynosi 5044,6), zatem liczba wybieranych radnych w tym okręgu ulegnie zmniejszeniu z 6 do 5 mandatów. Natomiast w okręgu numer 3 z podzielenia liczby mieszkańców przez jednolitą normę przedstawicielstwa wynika, że powinno być wybieranych 4 radnych (19756 mieszkańców podzielone przez jednolitą normę przedstawicielstwa 5150,13 wynosi 4939,0), a więc liczba wybieranych radnych w tym okręgu ulegnie zwiększeniu z 3 na 4 mandaty. Wskazane zmiany w okręgach 1 i 3 są zgodne z art. 453 Kodeksu wyborczego, na podstawie którego w każdym okręgu wyborczym wybiera się od 3 do 10 radnych. Skargi na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego w Warszawie III wniosły: grupa 23 wyborców – mieszkańców gminy Legionowo, reprezentowanych przez P.C. oraz grupa 20 wyborców – mieszkańców gminy Legionowo, reprezentowanych przez B.K. W pierwszej skardze zarzucono obrazę prawa materialnego przez wydanie postanowienia sprzecznie z art. 454 § 2 i § 4 Kodeksu wyborczego, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustalenia granic i liczby radnych wybieranych w okręgach nr 1 i 2 opisanych w załączniku do skarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę wskazano, że na mocy art. 450 Kodeksu wyborczego, do wyborów do rad powiatów w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 10 dotyczące wyborów do rad w gminach liczących powyżej 20 tys. mieszkańców, jednakże ma to zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące wyborów do rad powiatu zawarte w rozdziale 11 działu VII Kodeksu wyborczego nie stanowią inaczej. Art. 454 § 2-4 Kodeksu wyborczego, w praktyce pominięte przez Komisarza Wyborczego, określają sposób podziału powiatu na okręgi wyborcze. Co do zasady w wyborach do rady powiatu okręgiem wyborczym jest jedna gmina. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe jedynie wówczas, gdy w którejkolwiek z gmin mających stanowić samodzielny okręg wyborczy liczba wybieranych radnych miałaby być niższa (art. 454 § 3 Kodeksu wyborczego) lub wyższa (art. 454 § 4 Kodeksu wyborczego) niż limity liczby radnych określone w art. 453 Kodeksu wyborczego – nie mniej niż 3 radnych, nie więcej niż 10 radnych. W świetle przepisów Kodeksu wyborczego Powiat Legionowski w wyborach do rady powiatu powinien być podzielony na pięć okręgów wyborczych pokrywających się z granicami gmin – Legionowo (wybieranych 10 radnych), Jabłonna (wybieranych 4 radnych), Nieporęt (wybieranych 3 radnych), Serock (wybieranych 3 radnych) i Wieliszew (wybieranych 3 radnych). Tymczasem skarżone postanowienie Komisarza Wyborczego przewiduje podział gminy Legionowo na dwa okręgi wyborcze. Według skarżących, w tym zakresie postanowienie Komisarza Wyborczego, przewidujące dwa okręgi wyborcze w Gminie Legionowo, rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Warszawie III zakwestionował postawione w niej zarzuty. Wyjaśnił, że przy ustalaniu liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach kierował się art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym podział na okręgi wyborcze jest stały oraz punktem 30 Rozdziału II załącznika do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. – Wytyczne dla komisarzy wyborczych dotyczące podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze stanowiącym, że: "W gminach powyżej 20 000 mieszkańców oraz w powiatach i w województwach, a także w dzielnicach m.st. Warszawy, w których wybory przeprowadza się w wielomandatowych okręgach wyborczych, jeżeli dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem, a do doprowadzenia tego podziału do stanu zgodnego z Kodeksem wyborczym wystarczająca jest zmiana liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, komisarz wyborczy nie może zmienić granicy okręgów wyborczych. W takiej sytuacji komisarz wyborczy, działając na podstawie art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, wydaje postanowienie w sprawie zmian w podziale jednostki samorządu terytorialnego, określając takie same granice okręgów wyborczych jak obowiązujące dotychczas, a zmieniając tylko liczbę radnych wybieranych w okręgach wyborczych, w których jest to konieczne oraz ewentualnie, w razie takiej potrzeby, aktualizuje opis granic." W związku z powyższym, wydając zaskarżone postanowienie, nie dokonał nowego podziału powiatu legionowskiego na okręgi wyborcze, ustalił jedynie na podstawie liczby mieszkańców i wyliczonej normy przedstawicielstwa, liczbę wybieranych radnych w tych okręgach. W drugiej skardze postanowieniu Komisarza Wyborczego w Warszawie III zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji podział Gminy Legionowo na dwa okręgi wyborcze a Powiatu Legionowskiego na 6 okręgów, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przepisu daje możliwość utworzenia co najwyżej 5 okręgów w Powiecie Legionowskim i tylko jednego w Gminie Legionowo. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Komisarza Wyborczego w Warszawie III, który dokona podziału powiatu na 5 okręgów wyborczych. Uzasadniając skargę wskazano, że sposób liczenia normy przedstawicielstwa wskazany przez Komisarza Wyborczego oraz zmniejszenie liczby radnych w gminie miejskiej Legionowo wybieranych do powiatu z dotychczasowych 11 na 10, jak również zwiększenie liczby radnych w Gminie Jabłonna nie budzi wątpliwości. Natomiast przyjęcie, że mimo zmiany liczby mieszkańców i zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych zastosowanie będzie miała zasada trwałości podziałów na okręgi wyborcze wyrażona w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego z pominięciem art. 421 Kodeksu wyborczego jest naruszeniem prawa mającym wpływ na ustalenie liczby okręgów wyborczych w powiecie legionowskim. Podkreślono, że zmiana liczby mieszkańców skutkująca zmniejszeniem liczby radnych do 10 obliguje komisarza wyborczego do wskazania jednego okręgu wyborczego dla miasta Legionowo. Wskazano również, że zachowanie dwóch okręgów wyborczych będzie miało wpływ na wynik wyborów, ponieważ im jest większy okręg wyborczy tym więcej ugrupowań, komitetów ma szansę na wprowadzenie swoich przedstawicieli. W dwóch okręgach wyborczych zostają zmniejszone szanse lokalnych komitetów na rzecz tych o zasięgu ogólnokrajowym i powszechnie znanych. W odpowiedzi Komisarz Wyborczy w Warszawie III zakwestionował postawione zarzuty, wykorzystując przy tym argumentację użytą w odpowiedzi na pierwszą skargę. Ponadto nie zgodził się z poglądem skarżących, że liczba okręgów w jednej gminie ma wpływ na wynik wyborów, bowiem zgodnie z art. 416 § 2 Kodeksu wyborczego w podziale mandatów uczestniczą listy kandydatów tych komitetów wyborczych, na których listy w skali gminy oddano co najmniej 5% ważnie oddanych głosów, zatem znaczenie ma tylko liczba głosów oddanych na poszczególne listy kandydatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Biorąc pod uwagę, że obie skargi odnoszą się do tego samego postanowienia i pozostają ze sobą w ścisłym związku, zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2024 r. wywołane nimi sprawy połączono w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obie skargi zasługują na uwzględnienie. Z treści zaskarżonego postanowienia, podnoszonych zarzutów obu grup wyborców – mieszkańców Legionowa, jak również z odpowiedzi odpierających te zarzuty wynika, że sednem zaistniałego sporu jest kwestia dopuszczalności pozostawienia dwóch okręgów wyborczych w sytuacji, w której zgodnie z ustaleniami dokonanym w tym postanowieniu w wyborach do rady powiatu w Gminie Legionowo będzie wybieranych 10 radnych. Mając powyższe na względzie należało podzielić stanowisko skarżących, że w tych okolicznościach pozostawienie podziału gminy na dwa okręgi doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Przepisy rozdziału 11 w dziale VII Kodeksu wyborczego, regulują w sposób szczegółowy zasady i tryb wyborów do rady powiatu, a tym samym mają pierwszeństwo w tym zakresie przed przepisami ogólnymi – wspólnymi oraz tymi, które zgodnie z art. 450 Kodeksu wyborczego, mają odpowiednie zastosowanie. Sprawy podziału powiatu na okręgi w celu przeprowadzenia wyborów do rady powiatu zostały unormowane w art. 454 Kodeksu wyborczego. W § 2 tego artykułu została zawarta zasada, w myśl której, okręgiem wyborczym jest jedna gmina. Od tej zasady zostały przewidziane wyjątki, ujęte odpowiednio w art. 454 § 3 i § 4 Kodeksu wyborczego. I tak, według art. 454 § 3 Kodeksu wyborczego, możliwe jest odejście od powyższej zasady na rzecz łączenia gminy w celu utworzenia okręgu, tylko w przypadku, gdy liczba radnych przypadająca na którąkolwiek z gmin, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiłaby mniej niż 3. Z kolei art. 454 § 4 Kodeksu wyborczego dopuszcza podział gminy na dwa lub więcej okręgów, jednak tylko w przypadku gdyby liczba radnych przypadających na tę gminę, wynikająca z normy przedstawicielstwa dla okręgów, wynosiła więcej niż 10. Skoro zatem z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że liczba radnych przypadających na Gminę Legionowo nie wynosi więcej niż 10, podział jej na dwa okręgi w świetle przywołanych przepisów jest niedopuszczalny. Z uwagi zaś na wspomniane pierwszeństwo stosowania przepisów szczególnych przed przepisami mającymi odpowiednie zastosowanie, a do nich należy zaliczyć przywoływany w odpowiedzi na skargi przez Komisarza Wyborczego w Warszawie III art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421, należało zastosować normy wynikające z przepisów art. 454 Kodeksu wyborczego. Wypada przy tym podkreślić, że przyjęta w obowiązującym porządku prawnym hierarchia i gradacja źródeł prawa wyklucza możliwość wyłączenia zastosowania ustawowych przepisów szczególnych mocą wytycznych do przepisów mających odpowiednie zastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego orzekł jak w sentencji.