I OSK 455/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1052/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Kr 1052/08 odrzucił skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Decyzją z dnia 19 maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 17 października 1980 r. w sprawie ustalenia kosztów remontu budynku przy [...] w K. W wyniku złożonego przez Prezydenta Miasta K. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., umorzyło postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdził, iż w świetle postanowień art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej - p.p.s.a. Prezydent Miasta K. nie jest legitymowany do złożenia skargi, ponieważ w przedmiotowej sprawie występuje tylko jako organ administracji publicznej. W kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego podmiot taki się nie mieści. Nie jest bowiem podmiotem praw lub obowiązków wyznaczonych prawem administracyjnym materialnym i nie przysługuje mu przymiot strony, a konsekwencji prawo do zaskarżania zapadłych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych. Nie posiada w sprawie interesu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał skargę Prezydenta Miasta K. za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia Prezydent Miasta K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. nie jest legitymowany do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie i z tej przyczyny uznanie skargi za niedopuszczalną; 2. rażące naruszenie art. 25 § 1 p.p.s.a. w związku z brakiem ustalenia, że w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy Miejskiej K. , Prezydent Miasta K. działający w imieniu tej Gminy ma status strony, a w szczególności jest legitymowany do wniesienia skargi do WSA od niekorzystnej dla Gminy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 3. rażące naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi oraz błędną interpretację pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu tego przepisu, mimo braku zaistnienia podstaw prawnych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia; 4. rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez pozbawienie Gminy Miejskiej K. , działającej przez Prezydenta Miasta K. prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie bezpośredni skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony skarżącej, tj. naruszenie art. 45 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji; 5. rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa poprzez pozbawienie Gminy Miejskiej K. , działającej przez Prezydenta Miasta K. prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej skutkujące nierozpoznaniem istoty sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko Sądu odmawiające Prezydentowi Miasta K. działającemu w imieniu Gminy Miejskiej K. przymiotu skarżącego uprawnionego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne, albowiem obowiązujące obecnie przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do stron postępowania, lecz poszerzają ten krąg o podmioty mające interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Użycie zwrotu "każdy" wskazuje na nieograniczony krąg podmiotów, które mogą wnieść skargę, jeżeli w istniejącym stanie prawnym bezspornym jest istnienie po ich stronie interesu prawnego. Gmina jako osoba prawna, reprezentowana przez właściwy organ, która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest więc legitymowana do wniesienia skargi za pośrednictwem uprawnionego organu. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wywieść można, iż w ocenie Sądu Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W ocenie strony skarżącej bezspornym jest, że Prezydent Miasta K. reprezentując Gminę Miejską K. w sprawach określonych ustawą o samorządzie gminnym, w tym dotyczących między innymi gospodarowania jej mieniem posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności faktycznych bądź procesowych zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich tej Gminy. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Biorąc pod uwagę powyższe trudno odmówić temu organowi prawa do obrony i interesów Gminy w postępowaniu zmierzającym do wyeliminowania z obrotu j prawnego decyzji administracyjnej ustalającej wysokość kosztów remontu nieruchomości przejętej następnie w oparciu o ustalenia dotyczące wielkości tych kosztów na własność Skarbu Państwa, poprzednika prawnego Gminy Miejskiej K. Nieruchomość przy [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. , zatem Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. jest stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy tej nieruchomości. Ze względu na przysługujące Gminie prawo własności nieruchomości postępowanie stanowiące w swej istocie podstawę zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom nieruchomości dotyczy interesu prawnego Gminy Miejskiej K., a zatem uprawnienia strony dla tego podmiotu wynikają z art. 28 k.p.a. oraz art. 50 p.p.s.a. Z zarzutów i twierdzeń odrzuconej skargi jednoznacznie natomiast wynika, że skarżący działa w imieniu właściciela nieruchomości Gminy Miejskiej K. Odmowa przez Sąd przyznania skarżącemu przymiotu strony stanowi błędną wykładnię pojęcia "interesu prawnego". Skarżący reprezentując Gminę K. posiada interes prawny w podejmowaniu wszelkich czynności zmierzających do ochrony uprawnień właścicielskich Gminy, tym bardziej, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na potrzeby jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta K. realizujących zadania własne Gminy Miejskiej K. Gminie reprezentowanej przez organ wykonawczy - przysługuje uprawnienie wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie, jaka w sposób oczywisty dotyczy interesów majątkowych Gminy jako właściciela nieruchomości, w szczególności nieruchomości mogącej podlegać zwrotowi w razie utrzymania w mocy zaskarżonych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Mając na względzie cel postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej wysokość kosztów remontu przedmiotowej nieruchomości, a powiązanej bezpośrednio z wydaniem decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, poprzednika prawnego aktualnego właściciela - Gminy, oczywistym jest istnienie interesu prawnego strony skarżącej w przeprowadzeniu sądowej kontroli rozstrzygnięć zapadłych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Odrzucenie skargi przesądza natomiast o braku prawnej możliwości weryfikacji zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej zaistniała sytuacja, w której Gmina Miejska K. będąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozbawiona została realnej możliwości obrony swoich praw. Wniosek osoby fizycznej - spadkobierczyni poprzednich właścicieli o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu kosztów remontu nieruchomości podlegał rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 17 października 1980 r. w sprawie ustalenia kosztów remontu przedmiotowej nieruchomości. Skarga złożona przez Prezydenta Miasta K. w imieniu Gminy Miejskiej K. została odrzucona. Stanowisko Sądu odmawiające Prezydentowi Miasta K. legitymacji skargowej ze względu na brak interesu prawnego wywołuje skutek pozbawienia Gminy Miejskiej K. możliwości obrony swych uprawnień właścicielskich na drodze postępowania sądowego. W ocenie strony skarżącej zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły okoliczności, iż w prowadzonym obecnie postępowaniu Prezydent Miasta K. nie działa jako organ uprawniony do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, lecz jako organ wykonawczy umocowany do reprezentowania Gminy Miejskiej K. na zewnątrz. Przyjmując, że kompetencja do wydawania decyzji w trybie ustawy o remontach przeszła na organy gminy stwierdzić należy, że toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znak: 20/H/ZR/78/8142/197/80 nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2008 r. (znak: [...]) oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. (znak: [...]). Dlatego też błędny wydaje się być pogląd, iż Prezydent Miasta K. działający jako organ Gminy Miejskiej K. nie jest legitymowany do wzięcia udziału w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 17 października 1980 r. (znak: 20/H/ZR/78/8142/197/80), w tym do złożenia skargi na decyzję SKO wydaną w wyniku postępowania nadzorczego. Koniecznym jest także rozróżnienie czynności faktycznych i procesowych podejmowanych przez organ reprezentujący gminę w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie indywidualnej rozstrzygniętej uprzednio przez ten organ od tychże czynności podejmowanych w odrębnym postępowaniu o charakterze nadzorczym, zmierzającym do oceny decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 k.p.a., mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał poprzednik prawny organów tej gminy. Strona skarżąca wskazuje na odmienne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w analogicznej sprawi – wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Kr 125/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarówno z istoty zasady prawdy obiektywnej, jak i z wykładni systemowej przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu niezbicie wynika, iż intencją ustawodawcy było niedopuszczenie do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości, co do bezstronności — zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy — zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest prowadzenie zarówno przez organy gminy, jak i organy innych jednostek samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dana jednostka samorządu terytorialnego. Wydawanie przez organy gminy decyzji administracyjnej, w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Istotą prawidłowego postępowania administracyjnego jest przecież dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. Musi odbywać się to w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, niedotkniętego presją lokalnych nacisków. Trudno zaś sobie wyobrazić sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone przez organy gminy, wobec gminy będącej stroną tego postępowania, odbywało się w praktyce na takich samych zasadach, jak postępowanie prowadzone wobec innych podmiotów. W art. 8 k.p.a. zamieszczona jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wydawanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji administracyjnej adresowanej do tej właśnie jednostki samorządu, reprezentowanej przecież przez jej organy, jaskrawo godzi w tę zasadę. Sytuacja taka jest także niezgodna z wywodzoną z zasady państwa prawnego — art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zasadą równego traktowania stron postępowania znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Nawet zresztą, gdyby w konkretnym przypadku w praktyce w całej pełni respektowana była zasada bezstronności postępowania i tak rodzić by się mogło przypuszczenie, iż decyzja pozytywna dla gminy była wynikiem tego, iż wydały ją właśnie organy gminy — będące niejako sędzią we własnej sprawie. Z tych względów organy gminy oraz organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego podlegają, mimo uchylenia art. 27a k.p.a., wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest dana jednostka samorządu. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie, z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ze stroną (jednostką samorządu) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że zarówno wójt, starosta czy marszałek, jak i wszyscy pracownicy urzędu są w takim przypadku pracownikami strony - jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też podlegają wyłączeniu od udziału w takim postępowaniu. Nikt spośród pracowników urzędu nie może wydać decyzji, sprawę powinien więc załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia. Na wagę powyższych zagadnień zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., III ARN 104/00, OSNAPiUS 2002, nr 1 poz. 4 (z krytyczną glosą – OSP 2002 nr 20, poz. 133), w którym uznał, iż gmina może mieć interes prawny we wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na decyzję administracyjną, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Sąd stwierdził bowiem jednocześnie, że sposobem rozwiązania wynikających z tego problemów — sprowadzających się do tego, że organy tej samej gminy orzekają w sprawie, a jednocześnie skarżą do NSA ostateczną decyzję organu odwoławczego, byłoby wyłączanie organów gminy od rozstrzygania sprawy. Jednak NSA w uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, stanął na diametralnie przeciwnym stanowisku. W uchwale tej przyjęto: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". W konsekwencji tego poglądu prawnego uznać trzeba, że od udziału w postępowaniu wyłączeni są obok organu administracji także wszyscy pracownicy jego aparatu pomocniczego — odpowiedniego urzędu. Sytuacja nieco zmienia się wtedy, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja administracyjna w sprawie należącej obecnie do właściwości Prezydenta miasta K. Wyłączenie organu w takiej sytuacji jest, co prawda bezprzedmiotowe, ale nie zmienia to sytuacji, iż organ administracji publicznej będący w tej sprawie niejako nosicielem "imperium" państwa nie może ani odwoływać się od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, w sprawie należącej do jego właściwości, ani skarżyć ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego Z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że obecnie organem właściwym do orzekania w sprawach, których dotyczyła decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 17 października 1980 r. jest Prezydent Miasta K. realizujący zadania własne gminy. Tak więc należy uznać, że w tym zakresie jest on niejako następcą prawnym organu, który wydał decyzję, w przedmiocie nieważność, której orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 maja 2008 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości okoliczność, że organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżania decyzji organu odwoławczego do sadu administracyjnego. Nie można bowiem na gruncie tej samej sprawy podlegającej rozpoznaniu w prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a później w postępowaniu sądowoadministracyjnym, raz występować w charakterze organu administracji publicznej, a później, powołując się na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego, skarżyć zapadłą w sprawie decyzję do sądu administracyjnego. Interes prawny Gminy w takim przypadku może być ewentualnie chroniony poprzez zwrócenie się do prokuratora, który na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może zaskarżyć decyzję do sądu niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Dodać można, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka ta może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji. "Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej". W konsekwencji powyższych rozważań uznać trzeba nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze podniesione wyżej kwestie na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.