I OSK 726/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D.W. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/21 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2021 r., znak SPN-V.7536.16.2021.EH w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/21 oddalił skargę D.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r., znak SPN-V.7536.16.2021.EH w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. We wniesionej skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 27 stycznia 2021 r., z uwagi na fakt, że wykonanie decyzji może prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i finansowych po stronie skarżącego, przez co ochrona sądowa byłaby iluzoryczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2021 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 27 stycznia 2021 r., którą udzielono P. S.A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ozn. jako działka ewid. nr [..] stanowiącej własność G.D., działka ewid. nr [..] (powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [..]) stanowiącej własność B. i M.R. oraz działka ewid. nr [..] stanowiącej własność D.W., obręb P., gmina O., a także orzeczono o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W stosunku do tych działek uprzednio Starosta Warszawski Zachodni wydał 10 listopada 2020 r. decyzję nr 859/GM/2020 orzekającą m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie P. S.A. na realizację inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, która jest częścią zamierzenia budowlanego, będącego inwestycją celu publicznego, polegającej na powiązaniu linii 110 kV stacji 400/220/110/kV O. ze stacjami P. i G. - powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania dla działki ewid. nr [..] - 612 m², dla działki ewid. nr [..] - 1263 m², dla działki ewid. nr [..] - 276 m². Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.), zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n. Z uwagi zatem na brak ustawowego obowiązku wstrzymania wykonania z urzędu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona zatem do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wskazują na ich spełnienie w szczególności argumenty wniosku, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał wyłącznie, że wykonanie decyzji może prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i finansowych po stronie skarżącego. Każde z tych zagrożeń w sprawie nie istnieje. Zasadnicze znaczenie ma bowiem w sprawie charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. daje zatem możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienia o pozwolenie na budowę, dokonania prac geodezyjnych), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Decyzja objęta wnioskiem nie uprawnia zatem inwestora do prowadzenia robót budowlanych i choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to sama nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub wywołać trudnych do odwrócenia skutków tak prawnych, jak i faktycznych. Nie może ona także po stronie skarżącego wywołać nieodwracalnych skutków finansowych. Celem instytucji ochrony tymczasowej nie jest natomiast tamowanie biegu postępowania w innych sprawach i opóźnianie wydawania w nich rozstrzygnięć merytorycznych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.