III OSK 2820/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 640/19 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od D.C. na rzecz Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 640/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący wnioskiem z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w Z. wysłał w maju 2017 r. w imieniu osób osadzonych oraz ilości korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w Z. w maju 2017 r. wysłał we własnych sprawach. Ponadto Skarżący zwrócił się o udzielnie informacji, na jakiej podstawie zostały ustalone informacje, o które wnioskuje. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznając, że stanowi ona informację przetworzoną, natomiast Skarżący wezwany pismem z [...] marca 2019 r. do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji, stwierdził w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., że żądana informacja publiczna stanowi informację prostą. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor Okręgowy SW decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dyrektor Okręgowy SW w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego jest prawidłowe. Udzielenie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością wytworzenia nowej informacji, poprzedzonej koniecznością przeanalizowania znacznej ilości dokumentów, co z kolei oznaczałoby zaangażowanie do tych czynności kilku osób, a zatem wymagałoby to od administracji Aresztu Śledczego znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Przejrzenie i przeanalizowanie dokumentacji wiązałaby się z koniecznością poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych, co z kolei nie pozostałoby bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez komórki organizacyjne uczestniczące w tych czynnościach. Zdaniem Dyrektora Okręgowego SW, wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, Organ I instancji słusznie wezwał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Zasadnie również ocenił, że Skarżący nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji Dyrektor Okręgowy SW nie zidentyfikował również w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wniósł do WSA skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Ustanowiony w ramach przyznanego Skarżącemu prawa pomocy pełnomocnik z urzędu w uzupełnieniu skargi (pismo z [...] stycznia 2020 r.) wskazał, że dokonywanie prostego odczytu ilościowego w zależności od adresata korespondencji, nie może być kwalifikowane jako przetworzenie informacji, tylko z tego względu, że wymaga dokonania szczególnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych czy ekspertyz. Ponadto nie zgodził się, że można w tym przypadku mówić o szczególnym zaangażowaniu czasowym czy organizacyjnym Organu celem udzielenia informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."). Dyrektor Aresztu Śledczego, jako organ Służby Więziennej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Natomiast informacje, o których udostępnienie Skarżący wystąpił, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy informacje publiczne, których udostępnienia żądał Skarżący, są informacjami publicznymi przetworzonymi, a w konsekwencji, czy Dyrektor Aresztu Śledczego mógł odmówić ich udostępnienia z powodu nie wykazania przez Skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. WSA wyjaśnił, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W ocenie WSA, Dyrektor Aresztu Śledczego wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego uznał informacje żądane przez Skarżącego za informacje przetworzone. Rozstrzygnięcie organów administracji obu instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Areszt Śledczy nie jest bowiem zobowiązany do sporządzania informacji zbiorczej dotyczącej obliczeń w zakresie przesłanej korespondencji urzędowej. Żądana przez Skarżącego informacja wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, które nie są dokumentami wytworzonymi przez Areszt Śledczy i stworzenia nowego zestawienia ze wskazaniem konkretnych dat przychodzących i wychodzących przesyłek. Niewątpliwie więc do wytworzenia żądanej informacji publicznej niezbędne byłoby przetworzenie pewnej sumy informacji prostych, tj. przeanalizowanie znacznej ilości dokumentów, przy czym WSA podkreślił, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z racji charakteru wykonywanych zadań publicznych jest instytucją, która każdego miesiąca przyjmuje i wysyła znaczne ilości korespondencji związanej z prawidłowym funkcjonowaniem placówki i osób w niej przebywających. Powyższe żądanie wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności personelu, który na co dzień wykonuje inne zadania zlecone przez jednostkę, wobec tego nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Skoro więc Dyrektor Aresztu Śledczego prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to w ocenie WSA zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez Skarżącego - po uprzednim wezwaniu - że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Konsekwentnie również zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego SW utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji odpowiada prawu. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Z 2023 r., poz. 1634 – dalej: p.p.s.a."), poprzez uznanie informacji, których udostępnienia żąda Skarżący za informację publiczną przetworzoną, podczas gdy jest to informacja publiczna prosta, a w konsekwencji oddalenie skargi złożonej w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, to wnioskujący o informację (tutaj Skarżący) ma obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego żąda udostępnienia tej informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy to po stronie organów leży obowiązek dokonania odpowiednich ustaleń w tym zakresie, a w konsekwencji oddalenie skargi złożonej w sprawne. W oparciu o powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy SW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 151 Skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność oddalenia skargi uznając z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że konkretna informacja, o którą wystąpił składając wniosek z dnia 27 lutego 2019 r. ma charakter informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, a także że Skarżący swoją argumentacją prezentowaną w toku postępowania nie wykazał szczególnej istotności wnioskowanej informacji dla interesu publicznego. Niewątpliwie zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ma charakter przepisu prawa materialnego, dotyczy bowiem treści publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej i przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Mając to na uwadze należy zatem stwierdzić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej poza przepisem zawierającymi normę blankietową, tj. art. 151 p.p.s.a. i przepisami prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie powołano żadnych innych przepisów, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą sposobu prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz oceny oświadczeń i dokumentów składanych w tym postępowaniu, a zatem m.in. treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepisów takich nie powołano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wstępnie należy zastrzec, że art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego. Już tylko z tego względu analizowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. W ramach przedmiotowego zarzutu Skarżący kasacyjnie podważa ocenę Sądu pierwszej instancji, że obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej spoczywa na podmiocie, który wnioskuje o jej udostępnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie wyraził takiego stanowiska. Sąd ten wskazał prawidłowo, że w razie kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, rozpatrzenie wniosku każdorazowo wymaga uprzedniej weryfikacji istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego, jako określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunku uzyskania dostępu do tego rodzaju informacji publicznej. W ramach tej weryfikacji organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, albowiem ten - składając wniosek - może nie mieć świadomości, że żąda informacji przetworzonej. Dopiero zaś po dokonaniu weryfikacji spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, w zależności od jej wyniku adresat wniosku zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną po jej uprzednim przetworzeniu, bądź odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 3/11, LEX nr 1079760; wyroki WSA we Wrocławiu: z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12, LEX 1271502 oraz z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 109/17, LEX nr 2364529). Odnosząc się do argumentacji Skarżącego wyjaśnić trzeba, że rzeczywiście organ zobowiązany jest wykazać, iż udostępnienie informacji publicznej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak aby mógł odnieść się do tej kwestii, wnioskodawca na wezwanie zobowiązany jest podać okoliczności, z których wynikałoby, że udostępnienie żądanej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Brak odpowiedzi skarżącego, będącego osobą fizyczną, na wezwanie organu o wykazanie tej przesłanki, uniemożliwił szersze odniesienie się organu w tej kwestii. Prawidłowym skutkiem braku odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie omawianej przesłanki, było zatem stwierdzenie przez Organ, że taka pozytywna przesłanka nie zachodzi. To skutkowało odmową udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. Wynikająca z powyższych przyczyn nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).