II SA/Ol 698/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 31 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 40 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – u.p.s.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ pierwszej instancji) w dniu 28 kwietnia 2023 r. o przyznaniu zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego w kwocie 1000 zł – rozstrzygnęło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: L. O. (skarżąca, strona) wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Burmistrza o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na odbudowę mieszkania po pożarze. We wniosku wskazała, że w dniu 2 kwietnia w jej mieszkaniu wybuchł pożar, w którym straciła dorobek całego życia. Wyjaśniła, że odbudowy wymaga kuchnia i łazienka, lecz nie stać jej na przeprowadzenie remontu, gdyż utrzymuje się ze skromnej emerytury a ponosi przy tym znaczne wydatki na zakup leków. Decyzją z 28 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie zasiłek celowy na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ zreferował przebieg postępowania oraz przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem. Posiada dwa mieszkania w S., w którym mieszka wraz z partnerem oraz w W., w którym przebywa codziennie ze względu na pracę w gospodarstwie rolnym. L. O. wraz partnerem posiada niewielkie gospodarstwo rolne, bydło oraz drób. Źródłem jej dochodu jest emerytura w kwocie 2621,91 zł. W dniu 2 kwietnia 2023 r. w mieszkaniu strony w W. wybuchł pożar. Jak podała Straż Pożarna w S. w wyniku pożaru uszkodzone zostały ściany, sufit oraz część podłogi. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że wyposażanie mieszkania nie uległo znacznemu zniszczeniu, sadza przykryła różne rzeczy znajdujące się w mieszkaniu. Organ uznał, że zaistniały podstawy do przyznania stronie pomocy finansowej, jednakże w innej niż wnioskowana (6000 zł) wysokości. Uzasadniając wysokość przyznanego świadczenia organ wyjaśnił, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, które nie pozwalają na udzielenie wsparcia wszystkim osobom i rodzinom w oczekiwanym przez nie zakresie. Wskazał, że miesięczna kwota jaką dysponuje w 2023 roku z przeznaczeniem na zasiłki celowe to 2100 zł. Organ wyjaśnił, że z jednej strony dokonał oceny sytuacji materialnej wnioskodawczyni, z drugiej zaś wielkość udzielonej pomocy dostosował do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą i ubiegających się o wsparcie. Wskazał, że w pierwszej kolejności pomoc kierowana jest do rodzin wielodzietnych, rodzin z małymi dziećmi, osób całkowicie niezdolnych do pracy, oraz osób nie posiadających żadnego dochodu i majątku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu. Podniosła, że straty jakie poniosła wskutek pożaru opiewają na kwotę 50 tys. zł. Wskazała, że za przyznaną kwotę nie jest w stanie wyremontować mieszkania, sama zaś utrzymuje się z niewielkiej emerytury w kwocie 2370 zł. Wyjaśniła również, że jest osobą schorowaną i ponosi duże wydatki na zakup leków i opłaty za mieszkania. Kolegium decyzją z dnia 31 maja 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy w szczególności podkreślił, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest to bowiem świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania, jak i wysokości. Co więcej zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta skutkuje natomiast tym, iż nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, bądź przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Organy pomocy społecznej uznać zatem należy za upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Posiadane fundusze muszą natomiast być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem. L. O. jest właścicielem samochodu osobowego marki Skoda Roomster rok prod. 2007 oraz dwóch mieszkań w S. o pow. 50 m2 (mieszkanie ubezpieczone), w którym mieszka wraz z partnerem oraz w W. o pow. 49 m2 (mieszkanie nieubezpieczone), w którym przebywa codziennie ze względu na pracę w gospodarstwie rolnym. Skarżąca wraz partnerem posiada niewielkie gospodarstwo rolne, bydło oraz drób. Źródłem dochodu wnioskodawczyni jest emerytura w kwocie 2621,91 zł (oświadczenie strony z dnia 11 kwietnia 2023 r.) a jaj partnera bydło. W dniu 2 kwietnia 2023 r. w mieszkaniu strony w W. wybuchł pożar. Jak wynika z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 27 kwietnia 2023 r. w wyniku pożaru uszkodzone zostały (okopcone i nadpalone) ściany, sufit oraz część podłogi - ok. 4m2. Straty oszacowano na 50 tys. zł. Z kolei z wywiadu środowiskowego wynika, że wskutek zadymienia uszkodzony został sufit mieszkania, jest cały czarny, wymaga remontu, odmalowania. W mieszkaniu znajduje się bardzo dużo nagromadzonych przez stronę rzeczy. Meble, łóżko i pościel są brudne i w sadzy, sufit jest cały czarny, osmolony, brak śladów uszkodzenia stropów. Nie ulega wątpliwości, że pożar mieszkania jest zdarzeniem losowym, wskutek którego L. O. poniosła stratę. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał zatem, że strona pomimo, iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe, spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 40 u.p.s. Jednakże, powyższe ustalenia nie zobowiązywały organu pierwszej instancji do przyznania stronie zasiłku celowego w kwocie wyższej niż określona w decyzji będącej przedmiotem odwołania. Pomoc udzielana potrzebującym w ramach instytucji pomocy społecznej winna stanowić dla jej beneficjentów wyłącznie formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, nie może ona natomiast stanowić dla beneficjentów głównego źródła utrzymania. Na beneficjentach pomocy społecznej spoczywa bowiem główny obowiązek wykorzystywania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Co za tym idzie pomoc społeczna winna mieć wyłącznie charakter uzupełniający i doraźny. W wywiedzionej do Sądu skardze na decyzję Kolegium skarżąca wskazała na swoją sytuację finansowo-bytową i stwierdziła, ze nie stać jej na remont mieszkania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 u.p.s). Celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej. Nadto przepis art. 40 u.p.s. poprzez sformułowanie "może być przyznany również" odsyła do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s., tj. do przesłanki "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Zauważenia również wymaga, iż zasiłek celowy pozostaje świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, stąd też kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Kontrola sądowa obejmuje natomiast zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że pomoc społeczna nie stanowi rekompensaty, odszkodowania czy zadośćuczynienia w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zaistniałego zdarzenia. Rolą pomocy społecznej nie jest nadto zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków każdej doznanej straty. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Wskazać także należy, że zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym (w niniejszej sprawie pożarem). Nie stanowi również zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach m.in. z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2216/14, z 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2846/13, z 27 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 880/12, z 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 913/12 - dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawowym kryterium przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest kryterium dochodowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Z akt sprawy bezspornie wynika, że kryterium te skarżąca spełniła, bowiem ustalony przez organy obu instancji dochód wyniósł według oświadczenia strony 2621,91 zł. Istota sporu sprowadza się natomiast do zakresu przyznanej pomocy - 1000 zł, bowiem zdaniem skarżącej powyższa kwota jest nieadekwatna do rzeczywistych kosztów remontu mieszkania i nie uwzględnia strat przez nią poniesionych w wyniku pożaru. Wskazane przez skarżącą argumenty w żaden sposób nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Brak było podstaw do przyjęcia, że zasiłek celowy został wypłacony skarżącej w wysokości innej (zaniżonej wysokości) niż wnioskowana. Organy wzięły bowiem pod uwagę zarówno sytuację finansową strony jak też jej aktualną sytuację socjalno-bytową. Zdaniem sądu, przyznana przez organy kwota zasiłku w wysokości 1000 zł nie może być postrzegana jako rażąco niska. Skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji, czego nie kwestionują organy. Jednakże wysokość udzielonej pomocy jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskującego, ale i od możliwości płatniczych organu. Zdaniem sądu, organy w sprawie niniejszej słusznie wyważyły sytuację dwóch stron, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, która jest decyzją uznaniową, ale nie nosi cech dowolności. Jeszcze raz wskazać trzeba, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ale i możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jednocześnie wysokość przyznawanego świadczenia nie może być odnoszona do szkody jaką poniosła skarżąca w związku pożarem, bowiem jej celem nie jest naprawienie szkody lecz pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Podnieść także należy, że świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie, w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. A zatem wsparcie przyznawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jego rodzaj, ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Omawiana pomoc nie może zatem zabezpieczać wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również być przyznana w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W przypadku skarżącej oznacza to, że organ nie miał obowiązku przyznania zasiłku w takiej wysokości, by pokryć pełny koszt remontu mieszkania (szkód wyrządzonych przez pożar w majątku skarżącej), szczególnie, że zamieszkuje ona w innym, należącym do niej lokalu mieszkalnym. Sąd miał na uwadze, że skarżąca w związku z zaistniałymi zdarzeniami została narażona na traumatyczne przeżycia, a wysokość przyznanej pomocy odbiegała od jej oczekiwań. Nie mniej jednak, w tej konkretnej sytuacji, skarżąca nie została pozbawiona pomocy. Sąd podkreśla przy tym, że kontrolowana decyzja ma charakter uznaniowy, a zatem organ może ale nie musi udzielić wnioskowanego wsparcia. Kontrola Sądu w przypadku tego typu decyzji jest ograniczona do zbadania, czy organ poprzedził wydanie rozstrzygnięcia kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Rozpatrując sprawę w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można uznać jako dowolnej, a organ uczynił zadość swoim obowiązkom procesowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji są racjonalne. Zaskarżone decyzje odpowiadały prawu, a zatem brak było podstaw do ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.