II OSK 432/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Komorniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1348/20 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 14 maja 2019 r. nr IX/75/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulicy Jankiela 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Komorniki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1348/20 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 14 maja 2019 r. nr IX/75/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulicy Jankiela, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 pkt 2 lit. f) tiret trzecie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy Komorniki w części obejmującej § 13 pkt 2 lit. f) tiret trzecie, w którym ustalono - w zakresie infrastruktury technicznej - zakaz stosowania w nowo budowanych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe. Wskazał, że Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r. podjął uchwałę nr XXXIX/941/17 w sprawie wprowadzenia, na obszarze województwa wielkopolskiego, ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 8807), dalej zwaną "uchwałą antysmogową", zatem ustalenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, zostały unormowane w odrębnym akcie prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody nieuprawnione jest wprowadzanie w planie zapisów dotyczących sposobu ogrzewania budynków w zakresie unormowanym już w uchwale antysmogowej. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na różnice pomiędzy materią uregulowaną w planie miejscowym i w uchwale antysmogowej. Plan miejscowy określa sposób przyszłego zagospodarowania terenów, natomiast uchwała Sejmiku odnosi się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji (paliwa w nich spalanego). W ocenie Sądu pierwszej instancji to nie rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na podstawie art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest uprawniony do wprowadzenia zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że ustawodawca zamierzał upoważnić organy różnych szczebli samorządu terytorialnego do regulowania tej samej kwestii. Wobec tego, Sąd uznał, że ustanowienie w planie zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Gminy. Skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Komorniki, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) oraz art. 72 i art. 96 ust. 1 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) poprzez uznanie, że do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa należy decyzja w przedmiocie wprowadzenia zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe w nowo wybudowanych budynkach, podczas gdy do kompetencji rady gminy należy ustalenie takiego zakazu o tyle, o ile dotyczy instalacji (urządzeń) w postaci pieców czy trzonów kuchennych (nie samych paliw). Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Rada Gminy Komorniki nie miała kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w zakresie § 13 pkt 2 lit. f) tiret trzecie spornej uchwały. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania za obie instancje, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzony w § 13 pkt 2 lit. f) tiret trzecie uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 14 maja 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulicy Jankiela zakaz stosowania w nowo budowanych budynkach pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe jest zgodny z prawem. Taki zapis planu miejscowego nie stanowi przekroczenia ustawowej kompetencji Rady Gminy Komorniki w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Jest to obligatoryjny element planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 945 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W myśl § 4 pkt 3 lit. a) tego rozporządzenia, zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3); uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi (pkt 6). Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (ust. 4). Cytowane powyżej przepisy wskazują jednoznacznie, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu stosowania instalacji na paliwo stałe jest dopuszczalne. Ww. przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności czy rozwiązywania problemów zabudowy miast i wsi, w których to kategoriach mieści się ochrona powietrza. Nie można więc postawić organom planistycznym zarzutu, że kwestia ta zgodnie z wymogami ww. przepisów została ujęta w planie miejscowym. Uwzględnienie w miejscowym planie ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony środowiska jest obligatoryjne. Nadto, co istotne, ustala porządek normatywny, który staje się następnie przedmiotem konkretyzacji i reguluje kwestie związane z budową nowych budynków, ich parametrami i rodzajami instalacji, jakie mogą być w nich stosowane. Warto tu przywołać § 132 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w budynkach zakładów opieki zdrowotnej, opieki społecznej, przeznaczonych dla dzieci i młodzieży, lokalach gastronomicznych oraz pomieszczeniach przeznaczonych do produkcji żywności i środków farmaceutycznych - pod warunkiem uzyskania zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Przepis ten zawiera bezpośrednie odwołanie do zapisów planu miejscowego dotyczących stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w nowym budownictwie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy planistyczne gminy nie wkroczyły w kompetencje sejmiku województwa, lecz, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uczyniły to na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten przyznaje sejmikowi województwa uprawnienie do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Rada Gminy Komorniki, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego, nie wkroczyła w materię zastrzeżoną dla sejmiku województwa, uregulowaną w tzw. uchwale antysmogowej, przyjętej przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r. Uchwała antysmogowa ma bowiem charakter naprawczy, jest podejmowana ze względu na bardzo zły stan powietrza na danym terenie. Jej celem jest zobligowanie mieszkańców tego obszaru do podjęcia działań zmierzających do poprawy jakości powietrza, takich jak odstąpienie od stosowania w domowych instalacjach paliw stałych najbardziej zanieczyszczających powietrze (por. § 3 uchwały) czy używania instalacji spełniających minimalne normy efektywności energetycznej i normy emisji zanieczyszczeń (por. § 5, 6). Nie ulega wątpliwości, że uchwała antysmogowa dotyczy obecnego stanu rzeczy, stosowania paliw w istniejących instalacjach. Przemawia za tym również treść uzasadnienia projektu ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, na mocy której zmieniono art. 96 Prawa ochrony środowiska i wprowadzono tzw. uchwałę antysmogową – w obecnym kształcie – do porządku prawnego (por. druk nr 3667, sejmu VII kadencji). Wyjaśniając charakter tego narzędzia prawnego, wskazano, że uchwała antysmogowa może określać rodzaje i jakość paliw dopuszczonych do stosowania oraz minimalne wymagania techniczne dla urządzeń spalania paliw. Podano, że wprowadzane (w zmienianym art. 96 ww. ustawy) rozwiązanie powinno umożliwić samorządom bardziej powszechne wykorzystanie tego narzędzia do ograniczenia negatywnego wpływu emisji zanieczyszczeń pochodzących ze starych, nieefektywnych urządzeń grzewczych, a tym samym przyczynić się do poprawy jakości powietrza. Uchwała antysmogowa została zatem przewidziana jako narzędzie dotyczące wprowadzania ograniczeń lub zakazów odnoszących się do eksploatacji istniejących instalacji (głównie tych przestarzałych, nieefektywnych, niespełniających minimalnych norm emisji zanieczyszczeń). Natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do tego, co ma być stosowane w przyszłości, w nowym budownictwie. Mają w tym zakresie charakter profilaktyczny. Regulacje uprawniające sejmik do podjęcia uchwały antysmogowej nie stanowią lex specialis względem norm przyznających organom planistycznym kompetencję do zawarcia w planie miejscowym rozwiązań dotyczących ochrony powietrza. Regulacje te nie pokrywają się ani nie są ze sobą sprzeczne, lecz uzupełniają się nawzajem. Uchwała antysmogowa stanowi reakcję na bardzo zły stan powietrza na danym terenie, zakazy czy ograniczenia w niej zawarte mają obniżyć istniejący poziom zanieczyszczeń. Zapisy planu miejscowego mają zaś charakter ściśle prewencyjny, odnoszą się jedynie do nowych inwestycji i tak należy je odczytywać. Nie dotyczą eksploatacji (użytkowania) istniejących instalacji, lecz możliwości wykonania takich instalacji w nowych (lub modernizowanych) obiektach budowlanych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. II OSK 160/20, wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3286/19, wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 270/20. Natomiast wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1229/19, na który powołał się Sąd pierwszej instancji w kwestionowanym wyroku, został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, dlatego też nie mógł mieć odniesienia do niniejszej sprawy. Przedmiotem sporu w tej sprawie była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta dla terenu, na którym znajdował się zakład produkcyjny, zaś kwestionowane zapisy planu dotyczyły spalania paliw w konkretnej, już istniejącej (a nie planowanej) instalacji. Zapisy te nie miały zatem charakteru prewencyjnego, wkraczały w materię zastrzeżoną dla uchwały sejmiku województwa, dlatego też Sąd Naczelny uznał je za bezprawne. W konsekwencji powyższego trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 i art. 96 ust. 1 i 6 pkt 2 ustawy– Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego, albowiem zapis § 13 pkt 2 lit. f) tiret trzecie uchwały Rady Gminy Komorniki z dnia 14 maja 2019 r. nie narusza prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.