I GSK 407/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 485/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 maja 2020 r., nr 196/OR14/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 485/20 oddalił skargę K. S. od decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 29 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014—2020 (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2298, dalej "u.w.r.o.w.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, a tym samym do odmowy przyznania wnioskowanej płatności, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, w szczególności w sytuacji, w jakiej skarżąca złożyła dokumenty świadczące o prowadzeniu przez nią gospodarstwa samodzielnie oraz biorąc pod uwagę, że zdobywa wykształcenie w kierunku rolniczym; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z 151 p,p.s.a. w związku z art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że to skarżąca powinna udowodnić, iż sztucznych warunków nie stworzyła, w sytuacji w jakiej ciężar dowodów spoczywa na stronie wywodzącej skutki prawne z takiego twierdzenia, a tym samym naruszenie poprzez niewykazanie przez organ, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, uwzględniając element obiektywny i subiektywny wymagany do uznania, że sztuczne warunki nastąpiły, w sytuacji w jakiej to na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktu stworzenia sztucznych warunków; Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności- skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż Skarżąca dokonała sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności, z zupełnym pominięciem okoliczności wskazujących na to, że Skarżąca gospodarstwo prowadziła samodzielnie, posiadała dokumentację, a ilość dokumentacji wynikała tylko i wyłącznie z faktu, że 2019 rok był pierwszym rokiem prowadzenia przez Skarżącą gospodarstwa wobec czego nie mogła przedstawić więcej dokumentów; Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie merytoryczne jej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Wskazane podstawy kasacyjne determinują więc kierunek i zakres kontroli Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.) - zob. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r. I OSK 4/22. Skarżąca kasacyjnie w złożonym środku zaskarżenia postawiła trzy zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu oraz jeden odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Formułując zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z pkt 2 art. 174 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i łącząc je z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.w.r.o.w. W każdym z zarzutów procesowych zestawiono w skardze kasacyjnej równocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. Takie zestawienie jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci uchylenia decyzji, drugi zaś oddalenia skargi. Ponadto przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Podobnie, do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd uchylił zaskarżony akt w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy u.w.r.o.w. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie, dlatego że reguły procesowe określające czynności postępowania uregulowano w przepisach art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), co zresztą dokładnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Za pomocą zarzutów skierowanych wobec przepisów nieznajdujących zastosowania w sprawie podważenie ustaleń faktycznych w sprawie nie jest możliwe. Odnosząc się do oceny zarzutu o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżąca wraz z powiązanymi podmiotami dzierżawiącymi jej i dwóm innym osobom formalnie nieruchomość, współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, iż pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do pojęć nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., I GSK 2148/18). Prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym(vide wyrok NSA z 30 maja 2019 r. sygn.. akt I GSK 314/19). Uprawnienie to wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent bowiem, składając wniosek o przyznanie płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji a wcześniej organy, wskazali, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilku podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, dodatkowo omówione przez Sąd pierwszej instancji pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi jej gospodarstwo zostało utworzone w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę ustalone w sprawie fakty oceniane łącznie, wniosek, że skarżąca w rzeczywistości samodzielnie nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego był prawidłowy. Wszystkie jednostki produkcyjne, faktycznie zarządzane przez tą samą osobę tworzyły w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność wydzielenia z większego gospodarstwa czterech mniejszych i utworzenia większej liczby powiązanych podmiotów. Nie wykazała racjonalności w wydzierżawieniu jej, przez osoby z nią powiązane także rodzinnie, już obsianej nieruchomości rolnej i to w sytuacji, gdy nie dysponowała żadnym zapleczem technicznym pozwalającym jej na wykonywanie jakichkolwiek prac rolniczych. Zasadnie zatem uznano, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy skarżącą, wydzierżawiającymi i pozostałymi dzierżawcami wydzielonych części istniejącego wcześniej gospodarstwa, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, oraz łączące je więzi personalne, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, w tym skarżącej, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do udziału skarżącej w mechanizmie tworzenia sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcia rolników. Stad też zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędne zastosowanie należało uznać za niezasadny. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.