II OSK 765/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 607/20 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2020 r. nr 7/OPON/2019 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 607/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2020 r., znak: 7/OPON/2019, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 października 2019 r., 400/19, o zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", sprzeciwu do zgłoszenia skarżącego z dnia 1 sierpnia 2019 r., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na punkt opieki dziennej nad dziećmi w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie (dz. ew. nr [...]). Sąd wskazał, że planowana powierzchnia użytkowa (opieka na dziećmi) wynosi 199,4 m2, w sytuacji gdy powierzchnia mieszkalna – 107,1 m2. Wskazał na definicje "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (art. 3 pkt 2a P.b.) oraz "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" (art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.). Mając to na względzie Sąd stwierdził, że ocena przedłożonej przez skarżącego propozycji zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego nie może być wyłącznie widziana z perspektywy wprowadzanego, nowego sposobu przeznaczenia obiektu (dzienna opieka nad dziećmi), ale musi uwzględniać także przeznaczenie, które nadal "pozostanie w obiekcie". Dlatego Sąd wskazał na art. 2 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 37, art. 38 ust. 1 i 1a, art. 42 ust. 1-3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409 ze zm.), z których wynika zakres wykonywanej działalności w ramach sprawowanej opieki na dziećmi do lat 3, w tym wymagania stawiane lokalom. W ocenie Sądu, działanie skarżącego nacechowane jest w istocie chęcią obejścia prawa (zachowanie praeter legem). Chcąc w istocie uniknąć przeprowadzenia procedury zmiany sposobu użytkowania budynku, skarżący stwierdza, że będzie świadczyć opiekę nad dziećmi do lat 3 w ramach tzw. dziennego opiekuna, zatrudniając kilka osób o takich kwalifikacjach, w związku z czym jest zwolniony z rygorów, jakie są przewidziane dla objęcia tego rodzaju działalności wymaganiami stawianymi dla żłobków lub klubów dziecięcych. Uruchomienie punktu opieki dla 31 dzieci (zob. str. 5 dokumentacji technicznej pkt 4 lit. h) wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne), w tym dostosowanie istniejących instalacji i urządzeń, dostaw mediów, a także związanych z odprowadzeniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych, a także może powodować inne niż dotychczas obciążenie konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie. Nadto użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na cele opieki nad dziećmi może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 P.b., gwarantowane również w planie miejscowym chociażby co do prawidłowej gospodarki miejscami parkingowymi. Akceptując stanowisko strony opieka dzienna mogłaby być sprawowana np. nad trzydzieściorgiem dzieci w lokalu liczącym kilka pokoi o łącznej powierzchni 200 m2 (przeznaczonej na ten cel). Opiekun dzienny jest w założeniu formą opieki nad jednym bądź kilkorgiem dzieci (do pięciorga, wyjątkowo do ośmiorga dzieci). Jest to zatem instytucja kameralna, której celu nie przekreśla takie skumulowanie kilku dziennych opiekunów i ich podopiecznych w jednym obiekcie. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że ww. ustawa z 2011 r. przewiduje swoistą gradację form opieki nad dziećmi do lat 3 i wskazuje, że żłobek jest dla liczby dzieci powyżej 30 (art. 7 ust. 3). W tych warunkach przyjęcie, że, prowadzenie działalności w ramach dziennej opieki przekraczającej tę liczbę, nie wymaga spełnienia wymagań właściwych dla klubu dziecięcego czy żłobka, jest niewłaściwe. Prowadzenie w lokalu mieszkalnym działalności opiekuńczo-wychowawczej dla 31 dzieci zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz bezpieczeństwa pracy, zaś wyłączenie dotyczące dziennych opiekunów nie ma w tym przypadku zastosowania. W ocenie Sądu tego stanowiska nie zmienia treść art. 42 ust. 3 ww. ustawy z 2011 r. Sąd zwrócił uwagę, że proponowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania powoduje zasadnicze przemodelowanie układu pomieszczeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w tym tych pozostawionych na potrzeby mieszkaniowe. W zasadzie skarżący przenosi część mieszkalną do piwnicy (zob. projekt – rzuty). Organy słusznie zatem wskazują, że poza niezgodnością powierzchniową zamierzenia (naruszenie stosunku lokalu mieszkalnego do usługowego określonego w planie 60%-40%), a także przepisów miejscowych w zakresie odpowiedniej ilości miejsc postojowych, proponowana zmiana narusza także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), w szczególności § 73 ust. 1 przewidujący nakaz aby w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi poziom podłogi znajdował się powyżej lub był równy poziomowi terenu przy budynku. Jest oczywiste, do czego przekonuje analiza przedłożonego projektu, że pomieszczenia mieszkalne w dotychczasowej piwnicy są nie tylko niedoświetlone, ale również ich podłoga znajduje się pod poziomem otaczającego budynek terenu. Z powyższych względów, zdaniem Sądu, organy słusznie wniosły sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez skarżącego. Końcowo Sąd zauważył, że nie jest rzeczą i celem ani jego ani organów, blokowanie skarżącemu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej, że, jak wynika z opisu celów i motywów działania strony, jest on osobą żywo zainteresowaną tego rodzaju działaniami. Zasadnicza kwestia dotyczy jednak tego, kto tak naprawdę weźmie odpowiedzialność w sytuacji, gdy w budynku mieszkalnym, w którym miałaby być prowadzona działalność gospodarcza w formie zatrudniania dziennych opiekunów, dojdzie do sytuacji stwarzającej niebezpieczeństwo pożarowe grożące życiu i zdrowiu podopiecznych. W istocie to względy bezpieczeństwa są najistotniejsze w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez jego wadliwą wykładnię, wskutek której został on zastosowany podczas gdy forma działalności prowadzona przez skarżącego nie powoduje zmiany sposobu użytkowania lokalu, a co za tym idzie, nie rodzi obowiązku dokonania zgłoszenia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, w sytuacji gdy decyzja tego organu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez jego wadliwą wykładnię, wskutek której został on zastosowany podczas gdy forma działalności prowadzona przez skarżącego nie powoduje zmiany sposobu użytkowania lokalu, a co za tym idzie, nie rodzi obowiązku dokonania zgłoszenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., których naruszenia nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek czego nie uchylił decyzji pozostającej w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., uznając, że prowadzenie w dotychczasowym budynku jednorodzinnym "punktu" opieki dla dzieci powoduje zmianę sposobu użytkowania budynku wymagają uzyskania tzw. "zgody budowlanej". Planowana przez skarżącego działalność w ww. budynku wymagała więc dokonania skutecznego zgłoszenia. Niedochowanie zaś prawnych wymagań związanych ze zmianą sposobu użytkowania obligowała organ architektoniczno-budowlany do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 5 P.b.). Zarazem trzeba zauważyć, że art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, (...) pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne (...)", nie zawiera enumeratywnego katalogu przypadków, w których następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W tych warunkach związanych z prawną definicją "zmiany sposobu użytkowania" Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że uruchomienie tzw. "punktu" opieki dla 31 dzieci wymusza potrzebę dostosowania obiektu dla potrzeb tej działalności (odpowiednie zaplecze socjalne, sanitarne, gastronomiczne), w tym dostosowanie istniejących instalacji i urządzeń, dostaw mediów, a także związanych z odprowadzeniem zwiększonej ilości ścieków i odpadów stałych, a taka zmiana może powodować inne niż dotychczas obciążenie konstrukcji budynku, co wymaga oceny w tym zakresie. Nadto użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na cele opieki nad dziećmi może także naruszać prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 P.b., gwarantowane również chociażby w planie miejscowym co do prawidłowej gospodarki miejscami parkingowymi. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 964/15). Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 530/14). W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2141/16). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie cała dotychczasowa powierzchnia mieszkalna w budynku jednorodzinnym miałaby zostać przeznaczona na działalność związaną z opieką nad dziećmi. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie zwrócił uwagę, że przeniesienie i urządzenie pomieszczeń mieszkalnych w piwnicy budynku nie pozwala na dokonanie odmiennej oceny planowanych zmian, ponieważ piwnica chociażby z uwagi na kwestie związane z nasłonecznieniem, nie spełnia wymogów dla pomieszczeń mieszkalnych, co także w okolicznościach niniejszej sprawy nie spełnia wymagań zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy funkcją mieszkalną, a usługową, jeśli chodzi o ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Poza tym Sąd I instancji trafnie wyłożył, że skala planowanej opieki, tj. nad 31 dziećmi, wymaga uwzględnienia treści ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, z której wynika, że opieka nad ponad 30 dziećmi sprawowana jest w żłobku, a nie w klubie dziecięcym, nie wspominając o jakimś "punkcie" opieki, w sytuacji gdy ww. ustawa poza żłobkiem i klubem dziecięcym przewiduje sprawowanie opieki przez dziennego opiekuna oraz nianię, a więc formy opieki co najwyżej nad kilkorgiem dzieci. Mając więc na względzie, że planowana działalność odpowiada prawnej formie opieki nad dziećmi jaką jest żłobek, to należy przyjąć, że tego rodzaju działalność z uwagi na jego skalę wymaga chociażby oceny z punktu widzenia ochrony pożarowej. Należy wskazać, że budynki przedszkoli, i tym bardziej żłobków, przeznaczone są dla osób/dzieci o ograniczonej zdolności poruszania się, a tym samym zaliczają się do kategorii zagrożenia ludzi "ZL II", o czym stanowi § 209 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Jest to więc zupełnie inna kategoria niż stawiana budynkom mieszkalnym, które zaliczają się do kategorii "ZL IV". Takie zaś rozróżnienie ma znaczenie dla stawianych budynkom chociażby wymaganiom klas odporności pożarowej (patrz: § 212 i następne ww. rozporządzenia) oraz dopuszczalnych stref pożarowych ZL (§ 227 i następne ww. rozporządzenia). Dlatego w art. 9b ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 prawodawca zaakcentował kwestie związane z istnieniem jednej strefy pożarowej. Ponadto w art. 24 ust. 2 i art. 25 ww. ustawy mowa jest o wymaganiach lokalowych i sanitarnych względem żłobków i klubów dziecięcych, a szczegółowe wymogi w tym zakresie zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2019 r. poz. 72), co dobitnie pokazuje, że sprawowanie opieki na dziećmi, tak jak w niniejszej sprawie, w liczbie ponad 30 – wymaga spełnienia szeregu wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w tym związanych z ochroną przeciwpożarową oraz szczegółowymi wymaganiami lokalowymi i sanitarnymi. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji powyższego nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, którą wniesiono sprzeciw. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej decyzja tego organu nie narusza art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ w sprawie trafnie oceniono, że zgłoszona forma działalności prowadzonej przez skarżącego powoduje zmianę sposobu użytkowania lokalu, co po stronie tegoż inwestora rodziło obowiązek dokonania zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 P.b. Ponadto w omawianym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, czy to kwestie bezpieczeństwa pożarowego, czy sanitarnego – jeśli chodzi o sprawowanie opieki nad dziećmi bezpośrednio wiążą się z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W interesie wszystkich, także inwestora, jest zapewnienie dzieciom, nad którymi będzie sprawowana opieka, wymaganych warunków bezpieczeństwa, co nie jest wygórowaną ceną jeśli chodzi o kwestie związane z szeroko pojętym "dobrem dziecka". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.