II OSK 484/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 142/20 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2019 r. nr 1516/2019 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 142/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2019 r., nr 1516/2019, w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. F. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej w skardze kasacyjnej "p.b." w zw. z art. 50 p.b., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do skarżącego, co do którego nie zostały w sposób prawidłowy wydane decyzje określone w art. 51 ust. 1 oraz 3 p.b., a tym samym nie została zachowana procedura tzw. postępowania naprawczego określona w art. 51 p.b., b) art. 51 ust. 5 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że nie wystąpił brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr 1150/18, w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obiektu na działce nr ew. [...], położonej przy ul. P. w K., a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., nakazującą M. F. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez odbudowę rozebranego tarasu na działce [...] położonej przy ul. P, podczas gdy w momencie wydawania decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r. organ miał wiedzę, że działka [...] już nie istniała, a tym samym nie mógł nałożyć obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, po rozpoznaniu " sprawy rozbiórki tarasu na działce położonej przy ul. P. w K., gm. M." (co wynika z treści decyzji), gdyż pod tym adresem taki obiekt się w dacie wydawania niniejszego zobowiązania nie znajdował. Tym samym, skarżący nie mógł przedstawić projektu zamiennego w sprawie rozbiórki tarasu na działce położonej przy ul. P. 11 w K., gm. M., gdyż pod tym adresem taki obiekt się nie znajdował w dacie wydawania decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r. c) art. 3 ust. 4 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, przez przyjęcie, że obiekt powstały w wyniku sądowego zniesienia współwłasności i powstania dwóch działek nr [...]/1 oraz [...]/2 nie stanowi obiektu małej architektury, a w dalszym ciągu stanowi taras, pomimo utraty w wyniku zniesienia współwłasności i podziału działki nr [...] na dwie oddzielne nieruchomości, jego cech funkcjonalno- użytkowych związanych z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]/1, stanowiącej własność uczestniczki postępowania. Tymczasem, w wyniku podziału działki [...] na dwie odrębne nieruchomości dotychczasowy taras, przestał pełnić tę funkcję, gdyż był on związany z własnością nieruchomości skarżącego, a uczestniczka postępowania w żaden sposób nie mogłaby z niego korzystać, bez naruszania podstawowego prawa własności skarżącego. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 50 i 51 p.b. z uwagi na brak zachowania procedury naprawczej w pełnym wymiarze, b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy, w szczególności w postaci opinii biegłego wydanej w innym postępowaniu, przy dokonaniu jego oceny w sposób swobodny a nie dowolny, mógł przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, a nie uwzględnił w wystarczającym stopniu wpływu podziału nieruchomości [...] na prawidłowość działania organu, który to zawsze powinien działać na podstawie i w granicach prawa. Brak uwzględnienia przez organ informacji jaką posiadał odnośnie podziału działki nr [...], przed wydaniem decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r., nie może rodzić negatywnych skutków dla skarżącego wynikających z późniejszej decyzji. Organ wydając swe decyzje musi przede wszystkim wydawać je na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i przy jego uwzględnieniu, c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że brak powołania przez organ biegłego z zakresu budownictwa w celu ustalenia czy po podziale działki nr [...] na dwie odrębne działki [...]/1 i [...]/2 - w wyniku którego pierwotny taras, w części przylegającej do budynku znalazł się w ostrej granicy obu działek - w dalszym ciągu obiekt będący przedmiotem postępowania stanowił taras, czy też na skutek jego oderwania funkcjonalno-użytkowego w wyniku podziału stał się jedynie obiektem małej architektury, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczność zarzutów procesowych jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności zarzutów podniesionych w materialnej podstawie kasacji. Zarzuty proceduralne stanowią bowiem tylko procesowy aspekt kontrowersji materialnoprawnej. Od razu zatem należy, przystępując do oceny podstawy materialnej kasacji, stwierdzić, że zarzuty nr 1 i 2, podnoszące naruszenie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) są bezzasadne. W myśl art. 51 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przesłanką zastosowania dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. Jeśli zatem z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, organ bada jedynie czy obowiązek ten został wykonany. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kontrola legalności wydania decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na ten akt służy odrębny środek zaskarżenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2667/20). Nie można wykluczyć sytuacji, w której istnienie obowiązku orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest przedmiotem badania sądu administracyjnego sprawującego kontrolę administracji publicznej, w ramach rozpoznania skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 5. W warunkach art. 135 P.p.s.a. możliwe jest przecież wyeliminowanie decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy w znaczeniu nie tylko procesowym, ale także materialnym. Jeśli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, istnienie i zasadność nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego była przedmiotem kontroli sądowej, a decyzja nakładająca obowiązek jest nie tylko ostateczna, ale także prawomocna, sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 jest związany, na mocy art. 170 P.p.s.a., prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę na decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Takie związanie dotyczy także organu rozstrzygającego sprawę na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego związania, zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o merytorycznej bezzasadności zarzutów skarżącego. Na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie miał wpływu podział nieruchomości na działki nr [...]/1 i [...]/2, dokonany przed wydaniem decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu zamiennego. Takiego wpływu nie można także skutecznie wywodzić z dokonanej na skutek tego podziału zmiany numeracji działek i adresów nieruchomości. Mimo podziału nieruchomości skarżący znał zakres ciążącego na nim obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że na skutek podziału sporny taras powinien być kwalifikowany jako obiekt małej architektury. Jak trafnie uznał organ odwoławczy, taras stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element stwarzający możliwość dodatkowej komunikacji budynku z terenem przylegającym do budynku poprzez drzwi balkonowe (patrz: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1220/15). Taką funkcję pełnił rozebrany taras. Jego rozebranie w całości nastąpiło z naruszeniem decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia 8 lipca 2014 r. o zatwierdzeniu nowego projektu budowlanego i pozwoleniu na dokończeniu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. W konsekwencji zostało wydane, na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, postanowienie PINB w Pruszkowie z dnia 20 czerwca 2018 r., nr 210/18, nakazujące wstrzymanie robót budowlanych oraz wykonanie zabezpieczeń terenu wokół budowy i robót. Następnie zaś, decyzją z dnia 6 lipca 2018 r., nr 1162/18, PINB w Pruszkowie nałożył na M. F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego. Jak wynika z poprzednich rozważań, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, a wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/18, skarga M. F. została oddalona. Tak więc decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stała się ostateczna i prawomocna. Niezależnie od skutków cywilnoprawnych postanowienia Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I Ns 929/08, którym dokonano zniesienia współwłasności działki nr [...] poprzez jej podział na dwie działki: nr [...]/1 i nr [...]/2, nie zmieniła się ocena o dokonaniu przez skarżącego istotnego odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i zatwierdzeniu nowego projektu budowlanego. O ile, na skutek zmiany zakresu praw rzeczowych dotychczasowych współwłaścicieli do nieruchomości zasadne byłoby dostosowanie dalszych robót związanych z dokończeniem rozbudowy (odnoszących się do tarasu), do tych zmian, mogło to nastąpić w ramach procesu naprawczego, którego obligatoryjnym elementem było, według decyzji PINB z dnia 6 lipca 2018 r., nr 162/18, przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w postaci rozbiórki tarasu oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wskazanie zamiennych rozwiązań technicznych, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie istniejącej części obiektu. Na skutek nieprzedłożenia przez skarżącego projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja ta ma charakter związany, a okoliczności wskazane przez skarżącego, jak wynika z poprzedzających uwag, nie miały wpływu na zastosowanie dyspozycji określonej w tym przepisie. Jest oczywiste, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polega w tym przypadku na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Nie jest więc zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4 Prawa budowlanego. W rezultacie braku usprawiedliwienia dla wszystkich zarzutów materialnej podstawy kasacji, nie są skuteczne również zarzuty procesowe, opierające się na tezie o wadliwości materialnoprawnej zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.