II OSK 800/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 2022 r. nr 446/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek R. sp. z o. o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1422/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej Wspólnota) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 20 maja 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent) z 17 grudnia 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu studenckiego z garażem podziemnym, parkingiem naziemnym, infrastrukturą techniczną i połączeniem komunikacyjnym z ciągiem pieszo-jezdnym - ul. [...] oraz zatwierdzającą projekt rozbiórki i zezwalającą na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W. Wspólnota wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżoną decyzją WSA oddalił skargę. Sąd uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd zauważył, że sporna inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy działek skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, działki skarżącej są już w całości zabudowane budynkiem mieszkalnym, zaś projekt budowlany wskazuje, że budynek ten, a dokładniej jego północno-zachodni narożnik, oddalony jest od południowo-wschodniego narożnika planowanej inwestycji o ponad 17 m. Takie usytuowanie spornej inwestycji względem nieruchomości skarżącej powoduje, że działki nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Planowany budynek nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy ww. działek. W żadnym przypadku nie można zatem uznać, że ma miejsce ograniczenie w zabudowie działek skarżącej. Zarzuty skargi koncentrują się wyłącznie na kwestii wysokości inwestycji i zacieniania okolicy oraz potencjalnych, przyszłych uciążliwości wywołanych zwiększonym ruchem samochodowym (obsługą komunikacyjną poprzez ul. [...]). Powyższe wskazuje – w ocenie Sądu – jedynie na to, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, wynikającym z faktu niezadowolenia z realizowania inwestycji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Sąd zauważył, że niezasadne jest wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], która oddziela działki inwestycyjne od działki skarżącej. Działka ta, z której również będą korzystali mieszkańcy planowanej inwestycji, została wskazana w projekcie budowlanym jako droga, przez którą następuje skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną - ul. [...]. Służebność skarżącej nadal pozostaje tylko i wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym, zaś planowana inwestycja prawa tego nie ogranicza ani tym bardziej nie znosi. Skarżąca, tak jak i wszyscy inni właściciele nieruchomości położonych wzdłuż działki nr [...], nadal może korzystać ze swoich uprawnień zapisanych w księdze wieczystej. Nie utraci możliwości przejazdu. To, że skarżącej przysługuje służebność obciążająca drogę dojazdową zlokalizowaną na działce nr [...] nie oznacza, że z tej przyczyny wszelka aktywność inwestora na tej nieruchomości automatycznie daje jej przymiot strony. To właściciel, a nie władający służebnością będzie decydował o tym, w jaki sposób działkę zagospodarować. Z okoliczności sprawy wynika, że służebność przysługująca skarżącej jest niezagrożona. Sąd nie dostrzegł również innego niż wskazane przez skarżącą oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Inwestycja nie tylko nie pozbawia mieszkańców Wspólnoty dostępu do drogi publicznej i dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności, nie generuje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi terenów sąsiednich, zanieczyszczenia powietrza, wody ani gleby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: (1) przepisów postępowania, mogących mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi Wspólnoty mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2020.1333; dalej p.b.), tj. bez uwzględnienia i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (skarżącej) występujących w obszarze oddziaływania, co wynika również z faktu niewłaściwego nieustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu; (2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.) zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję organu II instancji ze względu na uznanie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji "uwzględniły stron postępowania", w sytuacji gdy uwzględniono wyłącznie interes prawny inwestora, dokonując tego z pominięciem wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obowiązku uwzględnienia interesów osób trzecich (w tym skarżącej); (3) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, ww. przepisów k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym; (4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej jako właściciela działek [...], [...] oraz [...], podczas gdy planowana inwestycja może naruszać interes skarżącej w sposób utrudniający, a czasem uniemożliwiający dostęp do drogi publicznej; (5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., polegające na błędnym przyjęciu, że nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, a planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń dla zabudowy na działkach sąsiednich i w efekcie błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania; (6) art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej związanych z: a. naruszeniem art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 38 uchwały nr 432/11/01 Rady Gminy Warszawa-Bielany z dnia 19 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Młociny-część II a planu (Dz.Urz. Woj.Maz. nr 54, poz. 515 i 516), poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, podczas gdy przepisy planu miejscowego przewidują wyłącznie możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nieuciążliwej zabudowy usługowej, a planowana inwestycja nie spełnia żadnego z tych kryteriów, b. błędem w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organy obu instancji, że zamierzenie planowane przez inwestora polega na budowie budynku usługowego, w sytuacji gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wyraźnie pokazują, że mowa tu o budynku o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym. Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania R. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarżącej kasacyjnie Wspólnocie przysługiwał w sprawie prowadzonej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przymiot strony. W sytuacji bowiem, gdyby Wspólnota przymiotu takiego nie posiadała, to podnoszone przez nią zarzuty merytoryczne nie podlegałyby badaniu, gdyż takie zarzuty może podnieść tylko strona postępowania. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca Wspólnota nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a stanowisko swoje WSA należycie uzasadnił. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji, w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., a więc w węższym podmiotowo zakresie niż w art. 28 k.p.a., gdyż obejmującym jedynie inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., bowiem niniejsze postępowanie wszczęto w dniu 23 grudnia 2020 r.) i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. WSA prawidłowo przy tym wskazał, że ograniczenia w zabudowie to taki wpływ na nieruchomości sąsiednie, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które określają wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim co do odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego to obszar, na którym powstający obiekt wprowadzi ograniczenia w możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy. Odnosząc powyższe rozważania do nieruchomości Wspólnoty Sąd I instancji zasadnie uznał, że sporna inwestycja nie ograniczy możliwości ich zabudowy, gdyż są już one w całości zabudowane budynkiem mieszkalnym, zaś projekt budowlany wskazuje, że budynek ten, a dokładniej jego północno-zachodni narożnik, oddalony jest od południowo-wschodniego narożnika planowanej inwestycji o ponad 17 m. Takie usytuowanie spornej inwestycji względem nieruchomości skarżącej powoduje, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Planowany budynek nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy ww. działek. W żadnym przypadku nie można zatem uznać, że ma miejsce ograniczenie w zabudowie działek skarżącej. Sąd I instancji słusznie ponadto stwierdził, że niezasadne jest wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], która oddziela działki inwestycyjne od działki Wspólnoty. Służebność skarżącej nadal pozostaje ograniczonym prawem rzeczowym, zaś planowana inwestycja prawa tego nie ogranicza ani nie znosi. Wspólnota, tak jak i wszyscy inni właściciele nieruchomości położonych wzdłuż działki nr [...], nadal może korzystać ze swoich uprawnień. Nie utraci możliwości przejazdu. WSA trafnie przy tym podkreślił, że to, iż skarżącej przysługuje służebność obciążająca drogę dojazdową zlokalizowaną na działce nr [...] nie oznacza, że z tej przyczyny wszelka aktywność inwestora na tej nieruchomości automatycznie daje jej przymiot strony. W zaskarżonym wyroku należycie zatem rozważono problematykę możliwości uznania Wspólnoty za stronę i na tej podstawie zasadnie przyjęto, że w realiach tej sprawy skarżącej kasacyjnie przymiot strony nie przysługuje. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a.; art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw. Merytoryczna zaś argumentacja zawarta w powiązanym z art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucie naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z § 38 uchwały nr 432/11/01 Rady Gminy Warszawa-Bielany z dnia 19 stycznia 2001 r. oraz w zarzucie dokonania błędu w ustaleniach faktycznych nie podlega rozważeniu w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy Wspólnota nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie podlegały uwzględnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.