II SA/Ol 711/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 28 października 2019 r., nr XIV/111/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sząbruk, gmina Gietrzwałd I. stwierdza nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - pkt 2 - tereny zabudowy zagrodowej - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych – 6,0 m"; - pkt 4 - tereny rolne - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych do 6,0 m"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Gietrzwałd na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Rada Gminy Gietrzwałd (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ"), na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm., dalej "u.s.g."), 28 października 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/111/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Sząbruk, gmina Gietrzwałd (dalej jako: "plan miejscowy"). [...] spółka (dalej: "spółka", "skarżąca") wniosła skargę na tę uchwałę w części dotyczącej wysokości zabudowy, to jest § 17 pkt 2 w odniesieniu do obszarów określonych jako "Tereny zabudowy zagrodowej" i § 17 pkt 4 w odniesieniu do obszarów określonych jako "Tereny rolne". Skarżąca zarzuciła, że przepisy te naruszają: - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 1 ust. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., gdyż zostały uchwalone z pominięciem przepisów dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego i intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych, ponieważ ww. zapisy planu ustanawiają ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym przez wprowadzenie nieprecyzyjnej definicji "wysokości zabudowy" oraz uzależnienie możliwości lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji; - art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 112 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne przez uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania na obszarze objętym planem miejscowym stacji bazowych telefonii komórkowej, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych i podziemnych, co bezprawnie ogranicza skarżącej możliwość prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej polegającej na świadczeniu usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych i dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych; - art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884 z późn. zm.) w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ustanowienie przepisów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że jej interes prawny w złożeniu skargi wynika z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skarżąca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a przedmiotem skargi jest wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów planu miejscowego, które wprowadzają ograniczenie wysokości obiektów budowlanych niebędących budynkami na terenie objętym planem. Bezsprzecznie zaś stacje bazowe telefonii komórkowych dla zachowania swojej efektywności wymagają instalowania ponad okoliczną zabudową. Ograniczenia wysokości obiektów telekomunikacyjnych do kilku metrów bezpośrednio wpływa na możliwość realizacji inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną. Spółka zarzuciła również, że użyte w planie wieloznaczne i niedookreślone pojęcie "wysokość zabudowy" uzależnia możliwość lokalizowania stacji bazowych od uznania organów administracji i jest sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji. Nieprecyzyjna treść planu bezprawnie ogranicza przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu możliwość prowadzenia na terenie objętym planem działalności telekomunikacyjnej polegającej na świadczeniu usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych i dyskryminuje go w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Podkreśliła, że najważniejszą cechą charakterystyczną stacji bazowej telefonii komórkowej jest jej wysokość nad poziomem terenu. Stacje bazowe dla poprawnego działania wymagają instalacji w punktach górujących nad okolicą, w przeciwnym wypadku stacja nie będzie działała w pełni efektywnie i nie zapewni dostępu do usług telefonii komórkowej takiej liczbie użytkowników, jakiej zapewniłaby antena o takiej samej mocy lecz zawieszona wyżej. Dodała, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ww. zapisów planu miejscowego prowadzi do sytuacji, w której cel publiczny, to jest rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych, został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania, jakiemu celowi ma służyć takie ograniczenie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wywiodła, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasady proporcjonalności. Podkreśliła, że żaden podmiot, który chce inwestować w granicach planu, nie został potraktowany wybiórczo. W tym celu ustanowiono generalne zasady rozwoju wszystkich obszarów, dając możliwość dalszego rozwoju zabudowy w sposób racjonalny i możliwy do pogodzenia z ww. wartościami. Rada Gminy zauważyła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo należy określić maksymalną wysokość zabudowy. Ustalając maksymalną wysokość zabudowy budynków i pozostałych obiektów budowlanych, Rada Gminy działała więc w granicach upoważnienia ustawowego. Brak definicji "wysokości zabudowy" w planie nie oznacza wadliwości przepisów tej uchwały. Wysokość zabudowy ustalona jest odrębnie dla budynków i odrębnie dla pozostałych obiektów budowlanych. Zaznaczyła, że skarżąca nie wykazała naruszenia przepisów Prawa budowlanego ani innych przepisów uniemożliwiających określenie wysokości budynków i pozostałych obiektów budowlanych. Rada Gminy podkreśliła, że ustalona w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy jest precyzyjna i nie pozwala na uznaniowe rozstrzygnięcia innych organów administracji w tym zakresie. Stwierdziła ponadto, że w żadnym zapisie planu nie wprowadzono zakazu lokalizacji naziemnych stacji telefonii komórkowej i nie zostały sformułowane żadne parametry dotyczące tego rodzaju sieci. Dodała, że w obecnym stanie prawnym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie mogą wprowadzać zakazów w tym zakresie. Nie ma również konieczności wprowadzania do ustaleń planu dodatkowych regulacji określających zasady lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej. Dodała, że Urząd Komunikacji Elektronicznej nie jest już organem opiniującym lub uzgadniającym plan, zatem ten zakres regulacji został całkowicie wyodrębniony z władztwa planistycznego gminy. Rada Gminy stwierdziła, że w planie nie wprowadziła ograniczeń odnoszących się wprost do urządzeń telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zgodnie z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie planu miejscowego. W związku z tym, skarżąca, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, ma prawo do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przedmiotowego planu miejscowego we wskazanym w cytowanym przepisie zakresie. Zaznaczyć należy, że ww. przepis nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów skuteczności zaskarżenia, w szczególności nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia ww. podmiotów. Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem legitymowany do wniesienia skargi w tym trybie, nie będąc właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości z zastrzeżeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie telekomunikacji (por. np. wyroki: wyrok NSA z 13.10.2016 r. II OSK 3353/14; WSA w Krakowie z 29.05.2014 r. II SA/Kr 160/14, WSA we Wrocławiu z 17.04.2014 r. II SA/Wr 85/14; WSA w Gdańsku z 5.02.2020 r. II SA/Gd 541/19; orzeczenia są dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze spółka zakwestionowała zgodność z prawem § 17 pkt 2 ww. uchwały w odniesieniu do obszarów określonych jako "Tereny zabudowy zagrodowej" i § 17 pkt 4 w odniesieniu do obszarów określonych jako "Tereny rolne". Zarzuciła m.in., że przepisy te ograniczają możliwość prowadzenia na tych terenach działalności telekomunikacyjnej polegającej na świadczeniu usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych. Rada Gminy odpierając ten zarzut, stwierdziła, że w planie nie wprowadziła zakazu dotyczącego lokalizacji naziemnych stacji telefonii komórkowej ani nie ustanowiła żadnych ograniczeń odnoszących się wprost do urządzeń telefonii komórkowej. Przyznać należy, że z analizy zapisów planu miejscowego wynika, że uchwała ta nie zawiera przepisów, w których wprost zakazano lokalizowania naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej wykorzystujących technologię połączeń radiowych, tak jak to uregulowano w stosunku do elektrowni wiatrowych (zob. § 14 pkt 4 lit. b, zgodnie z którym wprowadza się zakaz stosowania elektrowni wiatrowych w granicach planu). Powyższe nie oznacza jednak, że na terenie objętym ustaleniami przedmiotowej uchwały możliwe jest lokalizowanie takich inwestycji. W § 17 uchwały Rada Gminy ustaliła dla terenów elementarnych wydzielonych liniami rozgraniczającymi warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenów elementarnych o symbolach od RM.01 do RM.19, których przeznaczenie określono jako "Tereny zabudowy zagrodowej", w punkcie 2 określona została maksymalna wysokość zabudowy: dla budynków mieszkalnych – dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, jednak nie więcej niż 10,0 m, dla budynków inwentarskich – 12,0 m, dla budynków gospodarczych – 10,0 m, wysokość pozostałych obiektów budowlanych – 6,0 m. Dla terenów elementarnych o symbolach: R.01 i R.02, których przeznaczenie określono jako "Tereny rolne" ustalono w punkcie 4, że maksymalna wysokość zabudowy dla budynków gospodarczych wynosi do 9,0 m, zaś wysokość pozostałych obiektów budowlanych do 6,0 m. Z ustalonych w § 17 zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów elementarnych o symbolach od RM.01 do RM.19 oraz R.01 i R.02 dotyczących wysokości pozostałych obiektów budowlanych (to jest z wyłączeniem budynków mieszkalnych, inwentarskich i budynków gospodarczych) wynika, że ich wysokość ograniczona została do 6 m, a więc jest wyraźnie niższa niż dopuszczalna wysokość budynków mieszkalnych (do 10 m), budynków inwentarskich (do 12 m) i budynków gospodarczych (do 9 m lub 10 m w zależności od przeznaczenia terenu elementarnego). Powyższe ustalenia uzasadniają zarzut, że w efekcie uchwalenia ww. przepisów plan miejscowy faktycznie uniemożliwia lokalizowanie na terenie objętym ustaleniami tego aktu naziemnych stacji bazowych telefonii komórkowej wykorzystujących technologię połączeń radiowych. Nie budzi wątpliwości, że efektywność pracy tego typu obiektów wymaga ich instalowania ponad okoliczną zabudową, co skarżąca podkreślała w skardze i czego nie kwestionowała Rada Gminy. Urządzenia te, z uwagi na ich techniczną funkcję i charakterystykę, ze swej istoty wymagają umieszczenia powyżej okolicznych zabudowań lub innych przedmiotów mogących zakłócać transmisję danych drogą radiową (zob. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. II OSK 2818/20). Należy również powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że "rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Determinuje to z kolei konieczność restrykcyjnego podejścia do oceny legalności postanowień planu miejscowego, które mogą naruszać zakazy przewidziane w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych". Dodać należy, że ustalenia ocenianego planu miejscowego obejmują poza ww. terenami wyłącznie lasy i tereny zieleni naturalnej (chronionej) na których na mocy § 17 zakazano zabudowy (zob. pkt 2 dotyczący lasów o symbolu ZL.01) lub zakazano zabudowy z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej stanowiących cel publiczny (zob. pkt 1 dotyczący terenów zieleni naturalnej o symbolach ZN.01 – ZN.04). Tym samym Rada Gminy, uchwalając § 17 uchwały w części dotyczącej pkt 2 – tereny zabudowy zagrodowej – w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych – 6,0 m" i pkt 4 – tereny rolne – w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych do 6,0 m", naruszyła ustawowy zakaz wyartykułowany w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy ocenić jako istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to etapy określone w art. 14 – art. 20 u.p.z.p., których zaniechanie może stanowić istotne naruszenie trybu. Zasady sporządzania planu miejscowego nie zostały w u.p.z.p. skatalogowane. Przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego należy interpretować jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego. O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w u.p.z.p. (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r. II OSK 3575/18). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 2 - tereny zabudowy zagrodowej - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych – 6,0 m" i pkt 4 - tereny rolne - w zakresie słów "wysokość pozostałych obiektów budowlanych do 6,0 m", o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie uprawnia spółki do kwestionowana tych postanowień planu miejscowego, które wprost nie regulują rozwiązań z zakresu telekomunikacji w przedstawionym wyżej rozumieniu. Skarga obejmuje zaś § 17 pkt 2 i 4 "w części dotyczącej wysokości zabudowy", a zatem obejmującej również wysokość budynków mieszkalnych, budynków inwentarskich i budynków gospodarczych. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).