II SA/Sz 753/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 21 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2023 r. L. W. (dalej przywoływana jako: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – Z. W.. 2. Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2022, dalej "k.p.a.") i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.- dalej "u.ś.r."), Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta D., odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W oparciu o dołączone do sprawy dokumenty Organ I instancji ustalił, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad synem, który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 31 stycznia 2024 r. Ponadto stwierdził, że niepełnosprawności u syna Strony powstała, gdy skończył on 36 lat, co oznacza brak zachowania kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. 3. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że jej syn wymaga stałej opieki, gdyż po urazie stawu biodrowego ma problem z poruszaniem się. Ponadto wskazała, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu odnoszącego się kryterium wiekowego, w którym powstała niepełnosprawność u osoby dorosłej. 4.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Organ winien uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Mając powyższe na względzie Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu, niemniej w ocenie Kolegium pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji gdy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie jest wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., związanej z przysługującym Wnioskodawczyni prawem do emerytury. Zdaniem Kolegium, występująca w sprawie przesłanka negatywna, wynikająca z prawa Strony do emerytury, znajduje ścisłe powiązanie potwierdzające brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki. W realiach niniejszej sprawy nie występuje bowiem związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia Skarżącej w celu opieki nad synem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została ustalona w 2022 r., w sytuacji, gdy utrzymuje się Ona z emerytury, do której prawo nabyła w 2017r. 5. Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji na podstawie niedoprecyzowanych informacji, bez należytej staranności w ustaleniu, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zgodziła się z wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jednocześnie Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na niską kwotę świadczenia emerytalnego otrzymywanego od 2017 r. regularnie podejmowała się nierejestrowanych prac dorywczych, takich jak sprzątanie domków letniskowych i pensjonatów. W drugiej połowie 2022 r., kiedy stan zdrowia Jej syna, uległ nagłemu pogorszeniu musiała zrezygnować z prac dorywczych. Emerytura, którą dysponuje, nie jest niewystarczająca, a konieczność sprawowania opieki nad synem przyczynił się do pogorszenia i tak już trudnej sytuacji finansowej. W tym też czasie zaczęła korzystać z pomocy finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Zaznaczyła, że kwoty przyznawanych Jej świadczeń są na tyle niskie, że nie rekompensują utraty możliwości podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej nawet w części. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych Skarżąca podniosła, że zawieszenie prawa do emerytury powinno eliminować negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie wyraziła gotowość do zawieszania przysługującego jej prawa do emerytury. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej "p.p.s.a."). 8. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym w związku z zaakceptowanym przez Stronę wnioskiem Organu (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 9. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Organu pierwszej instancji o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. 10. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 11. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji po pierwsze wskazać należy, iż niewątpliwie Kolegium słusznie uznało stanowisko Organu I instancji w zakresie interpretacji i zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. za błędne. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, iż w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, jak w przypadku syna Skarżącej, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Powyższe oznacza, iż w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W dalszej części Kolegium ustaliło, że Skarżąca uprawniona jest do emerytury, a zatem zaistniała podstawa odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. 12. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd nie podziela zatem stanowiska Organu, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury. 13. Sąd nie podziela również stanowiska tej linii orzeczniczej sądów polegającego na przyjęciu, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem rentowym. 14. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2511/20, z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to orzeczeniach podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji, w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno – rentowym przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, czyli w realiach niniejszej sprawy emerytury. Podkreślić należy, że w przypadku pobierania emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 504). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale wbrew stanowisku Kolegium uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 15. Wbrew twierdzeniu Organu, nie w każdym więc przypadku posiadanie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w sytuacji uzyskiwania niższej emerytury niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego (co ma miejsce w realiach niniejszej sprawy) stronie przysługuje - jak już wyżej wskazano – wybór. 16. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, Organ winien Stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a., a czego w sprawie nie uczynił. 17. Obowiązkiem Organu będzie zatem pouczenie Skarżącej, stosownie do art. 79a § 1 k.p.a., o istnieniu zależnych od niej przesłanek (pobieranie emerytury), które uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także o tym, że zawieszenie prawa do emerytury i przedłożenie organowi stosownego dokumentu, potwierdzającego te okoliczności, w wyznaczonym przez Organ terminie będzie skutkowało przyznaniem świadczenia. Na podstawie wskazanego przepisu organ powinien poinformować Skarżącą o konsekwencjach dalszego pobierania emerytury. W rozpoznawanej sprawie konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas. 18. Sąd nie podziela również argumentacji Kolegium, iż wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanka rezygnacji (niepodejmowania zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nie została spełniona. Z akt sprawy wynika, że syn Skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 9 stycznia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przy czym Organ nie kwestionuje faktu, że opiekę tą wykonuje osobiście Skarżąca jak i nie zgłasza zastrzeżeń co do jej prawidłowości. Natomiast wywodzi, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką, albowiem strona pobiera emeryturę, zaś z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo. W pierwszej kolejności podnieść należy, że sam fakt uzyskania świadczenia emerytalnego nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia. Co do zasady bowiem osoba, której stan zdrowia nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Podobnie okoliczność, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności po stronie Syna skarżącej datuje się od 2022 r., a więc w dacie gdy pobierała ona emeryturę, nie ma charakteru przesądzającego. Fakt, że Strona w dacie złożenia wniosku nie była zatrudniona, a tym samym nie mogła zrezygnować z zatrudnienia nie przemawia za tym, aby nie zaistniała przesłanka nie podejmowania pracy z uwagi na potrzebę zaopiekowania się osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 950/19 przyjął, "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia" (podobnie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 858/19, wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. I OSK 260/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2021 r. II SA/Bd 489/21, dostępne jak wyżej). 19. Z powyższych względów przyczyny wskazane przez Kolegium nie mogą w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowić podstawy odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 20. Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 21. Rozpoznając sprawę ponownie Organ - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. 22. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.