II SA/Kr 969/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skarg K.D. , M.D. i A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r., znak: SKO.ZP/415/523/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. UZASADNIENIE Przedmiotem skarg M. D. i K. D. oraz A. Z. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 maja 2023 r. znak SKO.ZP/415/523/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W stanie rozpoznawanej sprawy skarżący oraz H. T. i E. P. pismami z 20 października 2022 r. i 4 listopada 2022 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/991/2017 z 9 sierpnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami, wewnętrznym układem komunikacyjnym i miejscami postojowymi naziemnymi, zagospodarowaniem terenu na działkach nr. [...], [...], [...] obr[...] j. ewid. P. przy ul. [...] w K.. Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnili, że ich działki bezpośrednio graniczą z nieruchomością inwestycyjną. Podnieśli, że układ urbanistyczny jest ukształtowany i oczywiście jednorodny (zdominowany przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Na obszarze analizy nie występuje żadna zabudowa wielorodzinna, nie da się zatem mówić o kontynuacji funkcji. Decyzją z 29 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało, że wszystkie parametry planowanej inwestycji zostały dostosowane do zastanego ładu przestrzennego. Kolegium dostrzegło, że w terenie analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś nieruchomość objęta wz otoczona jest przez budynki mieszkalne jednorodzinne, jednak powyższe nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem u.p.z.p. w związku z możliwością realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji. Dalej podniesiono również, że wysokość do szczytu kalenicy obu planowanych budynków (tj. jednorodzinnego i wielorodzinnego) została określona na 11 m, tj. w wartości nie przekraczającej maksymalne wysokości budynków przy ul. [...]. Wskaźnik powierzchni zabudowy został określony na 17% z tolerancją 1% w nawiązaniu do średniej, zaś szerokość elewacji frontowej w wartości 14,5 m z tolerancją 20%, tj. również w nawiązaniu do średniej z obszaru analizowanego. Kolegium wskazało, że nie widzi podstaw do podważenia parametrów inwestycji ustalonych w decyzji. Żaden z nich nie został określony na podstawie odstępstwa od standardowych metod wyznaczania parametrów. Kolegium dodało, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów można byłoby traktować za rażące naruszenie prawa. W skargach na powyższą decyzję skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 157 k.p.a. poprzez nieustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, 2. art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a polegające na uzasadnieniu decyzji w sposób szablonowy, lakoniczny oraz nieodnoszący się w żaden sposób do przywołanych w wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów a nadto nieuwzględnienie błędów merytorycznych wniosku o ustaleniu warunków zabudowy i stwierdzonych w nich uchybień, 3. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, że organ przyjął w tym zakresie wyjaśnienia wnioskodawców bez należytego ustalenia specyfiki ukształtowania urbanistyki w omawianym terenie albowiem takie rozwiązanie jak zaproponował inwestor są bardzo oddziaływujące na sąsiednie nieruchomości. Zdaniem skarżących uzasadnienie jest de facto powtórzeniem odpowiednich przepisów, ale nie zawiera merytorycznego uzasadnienia mogącego przekonać skarżących o słuszności podjętej decyzji. W treści analizy architektoniczno-urbanistycznej załączonej do Decyzji WZ obszar analizowany został scharakteryzowany następująco: "Obszar analizowany, zarówno pod względem funkcji jak i typu zabudowy posiada jednorodny charakter sposobu zagospodarowania tj. zdominowany jest przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (z towarzyszącą jej niewielką zabudową garażową i gospodarczą. Wyjątek stanowi budynek na działce nr [...], w którym występuje funkcja usługowa (siedziba Straży Miejskiej). Jest to obszar niskiej, drobnej, rozproszonej zabudowy jednorodzinnej o charakterze zabudowy podmiejskiej i częściowo wiejskiej w układzie wolnostojącym (...). Obszar analizowany charakteryzuje się bardzo dużą powierzchnią biologicznie czynną, na którą składają się ogrody przydomowe zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, działki niezabudowane, zieleń wzdłuż ulic. Obszar, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja, znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej o planowanej funkcji: MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W ocenie skarżących, prawidłowa wykładnia analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazuje, że układ urbanistyczny wykształcony w sąsiedztwie jest ukształtowany i oczywiście jednorodny oraz, że wyraźnie dominuje w nim zabudowa jednorodzinna. Powyższe zostało dostrzeżone przez organ, ale niesłusznie i niezgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i co więcej bez uzasadnienia organ przyjął, że de facto nie ma to znaczenia. Nie wyjaśnił, czemu nie ma znaczenia. Skarżący podkreślili, że na obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa wielorodzinna, nie da się zatem mówić o kontynuacji funkcji, która w danym obszarze nie występuje. Ponadto odmienne są funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Co więcej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (oznaczana jako MN) oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (MW) klasyfikowane są jako odmienne funkcje - zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni budynku. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) Sąd połączył sprawy ze skargi M. D. i K. D. (II SA/Kr 969/23) oraz ze skargi A. Z. (II SA/Kr 969/23) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 969/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Na wstępie należy zaakcentować, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania - stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi zaś wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. W orzecznictwie przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – bo taką właśnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskazuje autor wniosku o to stwierdzenie - jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie z sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że jego autor takiej oczywistej sprzeczności dopatruje się pomiędzy treścią objętej wnioskiem decyzji a treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa niektóre przesłanki wydania takiej decyzji. I tak, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (...). Zdaniem autora skarg zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna "klasyfikowane są jako odmienne funkcje", nie można zatem mówić o kontynuacji funkcji, o której mowa w cytowanym przepisie. Kwestia ta stanowi istotę sporu w sprawie, gdyż obszar, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja (zabudowa mieszkaniowa wielkorodzinna) znajduje się właśnie w strukturalnej jednostce urbanistycznej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy zwrócić uwagę, że jednocześnie w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ze zm.) przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Zaś w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia (tak też NSA w wyroku z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II OSK 422/14). Stąd Sąd ocenił zarzut skargi, a także wniosku, dotyczący braku kontynuacji funkcji zabudowy, jako niepolegający na prawdzie, a przez to niezasadny. Zestawienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej nie świadczy bowiem w ogóle o zmianie funkcji zabudowy. Skoro bowiem zgodnie z cytowanym wyżej przepisem określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu rozumieć należy jako funkcję zabudowy, to jest nią funkcja mieszkaniowa – bez rozróżnienia czy chodzi o zabudowę jednorodzinną czy wielorodzinną. W tej sytuacji, wobec braku naruszenia w omawiany sposób prawa materialnego, tym bardziej nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza oczywiście, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę – poza funkcją zabudowy – także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zasady ustalania wymienionych wymagań określono w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry te również zostały w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 sierpnia 2017 r. przeanalizowane w oparciu o sporządzoną na użytek postępowania analizę urbanistyczną , a następnie określone w decyzji. Podkreślić należy, iż nie były one kwestionowane w administracyjnym toku instancji, a próba ich podważenia zawarta została dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, iż być może argumenty skargi mogłyby stanowić merytoryczną postawę skutecznego odwołania w administracyjnym toku instancji, tudzież skargi wniesionej w zwykłym trybie kwestionowania decyzji administracyjnej przed sądem administracyjnym. W niniejszym jednak przypadku skarga dotyczy trybu nadzwyczajnego jakim jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji , a tym przypadku wymogi ewentualnego naruszenia prawa uzasadniającego skargę muszą mieć charakter wad kwalifikowanych, czyli w tym przypadku charakter rażącego naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie nie zachodzi. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2071/15; z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20). O takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie mowy nie ma. Na koniec należy podnieść, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (wyrok NSA z 9czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 968/10, LEX nr 1083720). Stąd też zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania dowodowego nie mogły być ocenione jako skuteczne. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg, jako nieusprawiedliwionych.