II GSK 3981/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 40/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 40/16, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1274 ze zm., dalej zwany: k.p.a.) w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej również: u.t.d.) oraz lp. 5.3 załącznika Nr 3 (tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku) i lp. 6.2.1 załącznika Nr 3 do tej ustawy (nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że kierowca K. G. w okresie od godz. 21:55 dnia 25 stycznia 2015 r. do godz. 03:02 dnia 26 stycznia 2015 r. zarówno prowadził pojazd z włączoną funkcją OUT w tachografie cyfrowym, jak i odbierał odpoczynek dzienny, a organ odwoławczy nie dostrzegł sprzeczności tak poczynionych ustaleń faktycznych, natomiast wątpliwości, które w związku z tym powstały, nie znajdują pełnego wyjaśnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, podczas gdy sugerowana przez WSA sprzeczność nie istnieje, ponieważ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w szczególności danych z karty kierowcy pobranych w toku kontroli, zeznań samego kierowcy, danych z tachografu cyfrowego a także protokołu kontroli) jednoznacznie wynika, iż w okresie od godz. 20:01 dnia 25 stycznia 2015 r. do godz. 04:05 dnia 26 stycznia 2015 r. kierowca K. G. używał tachografu cyfrowego z włączoną funkcją OUT (kierowca wykonywał podjazdy bez ich rejestracji na karcie kierowcy, które jednak rejestrował tachograf cyfrowy w swej pamięci wewnętrznej - naruszenie z lp. 6.2.1.) - w tym okresie w zapisie danych z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w kontrolowanym, pojeździe widnieje stosowny zapis "OUT" (tachograf w swej pamięci rejestrował rzeczywiste aktywności kierowcy, co prowadzący potwierdził przesłuchany w charakterze świadka: "Wszystkie podjazdy bez karty kierowcy w pozycji OUT zarejestrowane w urządzeniu rejestrującym zamontowanym w pojeździe marki [...] o nr rej. [...] od godziny 19:59 w dniu 25.01.2015 r. do godziny 5:00 w dniu 26.01.2015 r. należą do mnie"), natomiast organ mając na uwadze zapisy dokonane przez tachograf oraz treść zeznań kierowcy, zasadnie uznał iż kierowca we wskazanym okresie nie rejestrował swych aktywności na karcie kierowcy (w okresie od godz. 20:01 dnia 25 stycznia 2015 r. do godz. 04:05 dnia 26 stycznia 2015 r.), natomiast we wskazanym czasookresie kierowca wykonywał podjazdy m.in. w okresie od godziny 21:45 do godziny 21:55 dnia 25 stycznia 2015 r. i kolejny w okresie od godziny 03:02 do godziny 03:15 dnia 26 stycznia 2015 r., (co dodatkowo wynika z protokołu kontroli i na co wskazuje w wyroku sam WSA) w związku z powyższym w tym przedziale czasowym tj. okresie od godz. 21:55 dnia 25 stycznia 2015 r. do godz. 03:02 dnia 26 stycznia 2015 r. kierowca nie wykonywał żadnych podjazdów i z uwagi na tą okoliczność organ zasadnie uznał, że w tym okresie kierowca wykonał najdłuższy nieprzerwany ("żadnym podjazdem") odpoczynek w wymiarze 5 godzin i 7 minut, co nie wyłączało możliwości nierejestrowania tego odpoczynku na karcie kierowcy w tym samym okresie (włączenie przez kierowcę funkcji OUT), a co miało miejsce w mniejszej sprawie i tym samym w sprawie brak jest sugerowanej przez Sąd I instancji sprzeczności, natomiast fakt istnienia rzeczonych naruszeń wynika wprost z materiału dowodowego prawidłowo zgromadzonego w sprawie i z tych względów zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonego naruszenia z lp. 5.3. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego jedynie decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i brak uchylenia poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].08.2015 r., wobec zakwestionowania przez Sąd I instancji zasadności ustaleń faktycznych odnośnie naruszenia z lp. 5.3. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (dokonanych w sposób tożsamy zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy) i dla spójności sentencji orzeczenia z jego uzasadnieniem Sąd I instancji winien wobec swych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku konsekwentnie uchylić także decyzję organu I instancji, czego zabrakło w sentencji zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 5.3 załącznika Nr 3 (tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku) i lp. 6.2.1 załącznika Nr 3 do tej ustawy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że próba uzupełnienia materiału dowodowego kontrolowanej sprawy na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez przedłożenie raportów z tachografu cyfrowego pojazdu, jest spóźniona, bo Sąd nie jest władny dokonać za organ konkretnych ustaleń faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a których organ ten z uchybieniem regulacji procesowych nie dokonał w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego (np. jako załączniki do protokołu rozprawy) oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności. W zawiązku z powyższym aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego jedynie decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. i brak uchylenia poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., wobec zakwestionowania przez Sąd I instancji zasadności ustaleń faktycznych odnośnie naruszenia z lp. 5.3. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. (dokonanych w sposób tożsamy zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy) i dla spójności sentencji orzeczenia z jego uzasadnieniem Sąd I instancji winien wobec swych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku konsekwentnie uchylić także decyzję organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OZ 677/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe już to powoduje, że omawiany zarzut można uznać za chybiony. Dodatkowo można jednak dodać, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego jest określona decyzja ostateczna, to zasadniczo ona właśnie podlega kontroli i ocenie Sądu pod kątem zgodności z prawem, a ze względu na okoliczności odpowiadające dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki może również uchylić decyzję organu I instancji poprzedzającą decyzję zaskarżoną. Warunkiem uchylenia takiej decyzji jest jednak uznanie, iż jej uchylenie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Do oceny takiej może prowadzić, wynikające z akt sprawy przekonanie Sądu, że organ II instancji wadliwie ocenił kompletność stanu faktycznego i dowodowego sprawy, a uchybienia procesowe są takiego rodzaju, że wymagają ponowienia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). W takim przypadku, niedostrzeżona przez organ II instancji konieczność uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w pełni uzasadnia skorzystanie przez Sąd kontrolujący prawidłowość postępowania administracyjnego do przyjęcia, że niezbędne jest uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności takie nie miały miejsca. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wymagała jedynie ustalenia i oceny jedna tylko okoliczność, a mianowicie kwestia naruszenia z lp. 5.3. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Ustalenie takiej okoliczności, aczkolwiek stanowiące również zaniedbanie organu I instancji, czemu Wojewódzki Sąd Administracyjny dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, nie wymaga ponowienia całego postępowania toczącego się przed organem I instancji, prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że wystarcza uchylenie tylko decyzji zaskarżonej, aby organ II instancji wykonał odpowiednie ustalenia. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić, że zarzut postawiony w skardze kasacyjnej w niniejszym zakresie nie jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.