I OW 135/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Kołobrzeg o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Kołobrzeg a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. w sprawie skierowania do schroniska dla bezdomnych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Kołobrzeg jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Kołobrzeg, reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Kołobrzegu, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku M.S. o skierowanie do schroniska dla bezdomnych, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy uznał się za niewłaściwy i przekazał wniosek M.S. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") o przyznanie pomocy w formie tymczasowego schronienia osoby bezdomnej do Centrum Usług Społecznych w Kołobrzegu. Z wywiadu środowiskowego z dnia 31 marca 2023 r., przeprowadzonego przez pracownika socjalnego z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. Miasta Stołecznego Warszawy, wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Jako nieletni posiadał ostatni meldunek na pobyt stały w Kołobrzegu przy ul. (...) gdzie nie ma możliwości powrotu. Wychowywany był przez ciotkę w K. a po jej śmierci przebywał w Domu Dziecka w K. Po uzyskaniu pełnoletności przyjechał do Warszawy i do dnia dzisiejszego tam przebywa. W Warszawie pracował i wynajmował hostele bądź kwatery robotnicze. Zainteresowany podał, że w Warszawie spędził całe dorosłe życie i uważa to miasto za swoje centrum życiowe. Natomiast z miastem Kołobrzeg nic go nie łączy. Od 3 lipca 2017 r. posiada na terenie Warszawy zadeklarowanego lekarza rodzinnego. Wnioskodawca jest bezdzietnym kawalerem. Nie utrzymuje kontaktu z rodziną, nie wie czy rodzice nadal żyją. Obecnie zainteresowany nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Z nadesłanej dokumentacji wynika, że we wcześniejszych okresach był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. i Urzędzie Pracy Miasta Stołecznego Warszawy. Poszukuje zatrudnienia, które umożliwi mu samodzielne utrzymanie oraz wynajęcie kwatery bądź hostelu na terenie Warszawy. Zainteresowany aktualnie korzysta z Noclegowni dla Osób Bezdomnych przy ul. (...) w Warszawie. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono działania, w ramach prowadzonej pracy socjalnej, zmierzające do rejestracji w Urzędzie Pracy oraz ubieganie się o przyznanie lokalu socjalnego z zasobów Miasta Stołecznego Warszawy. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślono, iż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", w związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest przy tym istotne, czy jest ona w tym miejscu zameldowana, gdyż meldunek stanowi tylko spełnienie administracyjnego obowiązku ewidencji ludności i nie zawsze jest zgodny z określonym de facto miejscem zamieszkania. Wskazano, iż na prawną konstrukcję "miejsca zamieszkania" składają się: rzeczywiste przebywanie w danej miejscowości w sensie fizycznym i zamiar stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. Organ podkreślił, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r, sygn. akt I OW 164/08). Wskazano również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym skupiają się czynności życiowe tej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Podkreślono, że zamiar stałego pobytu nie oznacza, że osoba, której to dotyczy ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas. Organ powołał się na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. Sytuacja zainteresowanego jednoznacznie wskazuje na taki przypadek. Wskazując na treść art. 25 kodeksu cywilnego podkreślono, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W ocenie organu pierwsza z przesłanek została w tym przypadku spełniona w sposób bezsprzeczny. Natomiast odnosząc się do drugiej przesłanki wskazano, że wieloletni okres nieprzerwalnego pobytu na terenie Miasta Stołecznego Warszawy przesądza o istnieniu zamiaru stałego pobytu. Wskazano, iż zainteresowany całe dorosłe życie spędził na terenie Warszawy, posiada tam wszystkie swoje rzeczy osobiste, a także korzysta z usług lekarza rodzinnego. Zdaniem organu miejscowość ta jest głównym ośrodkiem działalności wnioskodawcy, w której koncentrują się jego czynności życiowe. Mając na uwadze wyżej opisany stan faktyczny Prezydent Miasta Kołobrzeg wskazał, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie złożył odpowiedzi na powyższy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Kołobrzeg a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.S. o skierowanie do schroniska dla bezdomnych. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25.06.2021 r., I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejsce stałego zameldowania M.S. znajduje się w Kołobrzegu, jednak nie ma on możliwości zamieszkania w tym lokalu. Obecnie jest osobą bezdomną i przebywa w Noclegowni dla Osób Bezdomnych w Warszawie. Tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OW 19/11). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania M.S. na pobyt stały znajdowało się na terenie Kołobrzegu, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta Kołobrzeg. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany od dłuższego czasu przebywa bowiem w noclegowni dla osób bezdomnych, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia