III SAB/Wr 1418/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.K.N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 13 maja 2019 r. D. K. N. (dalej: skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego wniosek udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzją z 7 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 grudnia 2023 r. Pismem z 14 września 2022 r. skarżący wywiódł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody w przedmiocie wydania karty pobytu. W dniu 19 września 2022 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – skierował skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w sprawie wydania karty pobytu. Skarżący zwrócił się o: 1. Stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy. 2. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. 5. Zasądzenie od organu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W aktach sprawy brak informacji wskazujących, że karta pobytu została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W tym miejscu wskazać należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego objęta jest kontrola działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach innych niż inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność w zakresie działań dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "wynikanie" uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Komentowany przepis "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 3, Lex/el 2019). W opinii Sądu, czynność wydania karty pobytu podlega kontroli działalności administracji przez wojewódzki sąd administracyjny z uwagi na to, że jest to czynność materialno-techniczna, która realizowana jest po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (wyroki z 5 grudnia 2019 r. III SAB/Wr 933/19 i 13 kwietnia 2021 r. I SAB/Wr 246/21). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z definicji tej wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Dalej podnieść należy, iż pierwsza karta pobytu zdefiniowana jest przez art. 3 pkt 11a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35) jako karta pobytu wydana cudzoziemcowi bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Dokument ten, jak wskazuje art. 242 ustawy o cudzoziemcach, w okresie swojej ważności, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP, oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zgodnie z art. 226 pkt 1 w zw. z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pierwszą kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi z urzędu. Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis ten nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Skarżącemu jak wynika z akt administracyjnych sprawy udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 grudnia 2023 r. decyzją Wojewody z 7 maja 2021 r. Do dnia wniesienia skargi tj. 21 września 2022 r. skarżącemu nie wydano jednak karty pobytu. Tym samym - brak jakichkolwiek działań w zakresie czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie i wydanie karty pobytu trwał - 16 miesięcy. Wojewoda dopiero pismem z 10 maja 2021 r. wezwał skarżącego do przedstawienia dowodu uiszczenia za wydanie karty pobytu. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt dokonania wpłaty ww. opłaty za wydanie karty w dniu 18 maja 2022 r., aczkolwiek nawet wówczas organ nie podjął czynności zmierzających do wygenerowania i wydania karty. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, zlecenie wygenerowania karty, zostało wydane już po wpływie do organu ponaglenia i skargi (w dniu 25 października 2022 r.). W ocenie Sądu, brak jakichkolwiek działań w zakresie czynności materialno-technicznej jaką jest wygenerowanie karty pobytu trwająca prawie 16 miesięcy nie może być w żadnym wypadku uzasadniana sytuacją kadrową w urzędzie. Czynność tą organ powinien wykonać niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. Organ w piśmie z 10 maja 2021 r. wskazał termin 3 miesięcy, jako maksymalny termin na oczekiwanie na kartę pobytu, przy czym termin ten nie ma charakteru ustawowego ale instrukcyjny. Jednakże powołany przez organ dokument wskazuje cyt. "osobiste odebranie karty pobytu, do 3 miesięcy od dnia uzupełnienia w/w dokumentów (...), bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu". Tego typu informacja nie oznacza jednak, że organ ma 3 miesiące na wygenerowanie lecz wręcz przeciwnie, oznacza on, że to strona ma prawo oczekiwać, że od momentu uzupełnienia opłaty może odebrać taką kartę pobytu w urzędzie. Z akt sprawy nie wynika aby na dzień złożenia skargi karta była gotowa do odbioru. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie karty pobytu naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., oraz art. 8, art. 12 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowanie w sprawie ww. wniosku (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w prowadzeniu postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594). W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że okres wykroczenia poza ustawowy termin jest na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. W celu jak najszybszego usunięcia stanu bezprawności powodowanego przez bezczynność, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt III sentencji wyroku). Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby karta została skarżącemu wydana, lecz jedynie, że zlecenie wygenerowania karty (jak wynika z odpowiedzi na skargę) zostało wydane 25 października 2022 r. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), czyniąc zadość złożonemu w tym zakresie przez skarżącego wniosku w skardze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł, kwota opłaty skarbowej w wysokości 17 zł oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł. Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Należy zauważyć, że stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdził, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; moc obowiązująca od dnia 24 lutego 2022 r.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Ponadto wskazać należy, iż skarżący nie jest obywatelem Ukrainy (Wietnam), i jako datę ostatniego wjazdu na terytorium RP wskazał 28 kwietnia 2019 r. (przed wybuchem konfliktu zbrojnego). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.