IV SAB/Po 67/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie prowadzenie postępowania po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15 1. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych); 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 502,42 zł (pięćset dwa złote i czterdzieści dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spólki A (zwanej dalej również "Skarżącą"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2008 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowych [...] i [...] w W., ul. [...] w obrębie [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: 179, [...], [...], [...], [...], wydanej na rzecz Spółki B. Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, (a w razie potrzeby – także go uzupełnić) w kontekście wszystkich wskazywanych przez Skarżącą przesłanek wznowienia postępowania. Wymieniony wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony Burmistrzowi Miasta w dniu [...] kwietnia 2016 r. Spółka A pismem z dnia [...] października 2016 r., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta oraz niezałatwienie w terminie sprawy, wznowionej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżąca wskazała, że pomimo upływu kilku miesięcy od wyroku Sądu, organ nie załatwił sprawy. Skarżąca w dniu [...] października 2016 r. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niewykonaniu wyroku Sądu. Spółka A z dnia [...] listopada 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na bezczynność Burmistrza Miasta i przewlekłość w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15, żądając jednocześnie wymierzenia organowi grzywny. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. spółka wniosła o zasądzenie od Burmistrza Miasta kwoty 15,50 zł kosztów wydruku i wysyłki dokumentów, które organ był zobowiązany przesłać do Sądu wraz ze skargą, a czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że Kolegium rozpoznaje zażalenie Skarżącej na niezałatwienie sprawy i bezczynność Burmistrza Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r, uznało ww. zażalenie za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta jednomiesięczny termin załatwienia sprawy wznowionej, na mocy postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium stwierdziło, że niezałatwienie ww. sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie doręczono Burmistrzowi Miasta w dniu [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2008 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] września 2008 r. i stwierdził wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa polegającym na tym, że Skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Organ wskazał, że okolicznością, z powodu której decyzja nie została uchylona jest fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 670/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok w pkt 3, 4 i 5 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądził od Burmistrza [...] na rzecz Skarżącej kwotę 477 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem NSA dokonana przez Sąd I instancji ocena charakteru bezczynności i przewlekłości postępowania organu, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku budzi wątpliwości. NSA wskazał, iż Sąd I instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że organ "prowadził czynności w sposób opieszały i bezskuteczny", a także że "działania realnie nie zmierzały do wykonania postanowień wyroku i zakończenia sprawy w toku administracyjnym", a "wskazane przez organ mediacje z przedstawicielami skarżącej spółki miały charakter pozorny". Trudno zatem w ocenie NSA zaaprobować uzasadnienie wyroku, w którym określone działania (prowadzone opieszale i bezskutecznie) uznane przez Sąd I instancji jako takie, które nie zmierzały do wykonania wyroku i zakończenia sprawy administracyjnej, a nawet miały charakter pozorny, nie zostały zakwalifikowane jako czynności pozbawione "racjonalnego uzasadnienia". Przywołując czynności podejmowane przez Burmistrza Miasta, Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy miały one bezpośredni związek z postępowaniem administracyjnym, do którego odnosił się wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., IV SAB/Po 912/15. Ponadto Sąd I instancji nie rozważył, czy organ dopełnił obowiązki wynikające z art. 36 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepoinformowanie strony postępowania o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy w przypadku, gdy organ nie podejmuje rozstrzygnięcia przez okres 8 miesięcy nie pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził, ażeby wstąpiła którakolwiek z wymienionych wyżej sytuacji uzasadniająca odstąpienie od stanowisko wyrażonego przez NSA. Na obecnym etapie postepowanie przesądzone zostało, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2008 r. ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowych [...] i [...] w W., ul. [...] w obrębie [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], wydanej na rzecz Spółki B. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował natomiast ocenę Sądu I instancji w zakresie charakteru stwierdzonej bezczynności przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśnić należy, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Dokonując oceny czy bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/12 w dniu [...] kwietnia 2016 r. Od [...] kwietnia do [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta pozostawał w bezczynności, bowiem dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], [...], po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, o którym traktował ww. wyrok WSA w Poznaniu. Organ od momentu doręczenia mu wyroku prowadził czynności w sposób opieszały i bezskuteczny. W kontekście jasnych wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 912/15 działania podejmowane przez organ zostały ocenione przez Sąd jako realnie nie zmierzające do wykonania postanowień ww. wyroku i zakończenia sprawy w toku administracyjnym. Wskazane przez organ mediacje z przedstawicielami skarżącej spółki miały charakter pozorny. Rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę było dokonanie oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, natomiast czynności podejmowane przez organ w ocenie Sądu nie miały jakiegokolwiek znaczenia przez przesądzenia omawianej okoliczności. Dlatego też Sąd ocenił, iż bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał, iż stopień zawinienia organu przemawiał za uwzględnieniem wniosku Skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W ocenie Sądu okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności organu uzasadniały wymierzenie grzywny. Za wymierzeniem organowi grzywny przemawiał w znacznej mierze okres w jakim organ pozostawał w bezczynności oraz prowadził przewlekle postępowania oraz brak działań zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo jasnych wytycznych wynikających z wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. Miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności oraz przewlekłości trwającej prawie osiem miesięcy. Zdaniem Sądu kwota grzywny jest sumą adekwatną do stopnia zawinienia organu administracji. Sąd natomiast nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie oddalił skargę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzeł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę [...]zł., na którą złożyły się równowartość uiszczonego wpisu (100 zł), koszty przejazdu do siedziby Sądu (392,92 zł) oraz koszty poniesione przez Skarżącą związane z przekazaniem dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. (15,50 zł).