II SA/Rz 488/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 lutego 2023 r. nr S-V.8641.1.2023.AP w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu prywatnym środkiem transportu na staż uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. nr PRZ.6201.2.16.2021. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.K. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 lutego 2023 r. nr S-V.8641.1.2023.AP, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 20 grudnia 2022 r. nr PRZ.6201.2.16.2021 odmawiającą dokonania zwrotu kosztów przejazdu prywatnym środkiem transportu na staż. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu 25 lutego 2021 r. skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [....] jako bezrobotny. W okresie od 26 kwietnia 2021 r. do 25 października 2021 r. Starosta skierował skarżącego do odbywania stażu w [...] Sp. z o.o. w [....]. W dniu 1 września 2021 r. skarżący złożył oświadczenie, że przerywa staż z powodu podjęcia pracy w innym zakładzie. Od dnia 1 września 2021 r. skarżący utracił status bezrobotnego, kończąc odbywanie stażu z upływem dnia 31 sierpnia 2021 r. W dniu 9 czerwca 2021 r. skarżący złożył rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów przejazdu za maj 2021 r. na staż prywatnym środkiem transportu na trasie [...], ponosząc koszty w wysokości 205,00 zł. Zaś wnioskiem z 11 czerwca 2021 r. skarżący zwrócił się do Starosty o dokonanie zwrotu kosztów przejazdu z tytułu odbywania stażu w okresie od 26 kwietnia 2021 r. do 26 października 2021 r., przejazd na trasie [...] prywatnym środkiem transportu w kwocie 205,00 zł. Pismem z 18 czerwca 2021 r., działająca z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], poinformowała skarżącego, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. Wyjaśniła, że na ww. trasie istnieje możliwość dojazdu publicznymi środkami transportu. Wskazała także, że istnieje możliwość zwrotu kosztów przejazdu na staż publicznymi środkami transportu do wysokości 183 zł, tj. do wysokości ceny najtańszego biletu miesięcznego, po uprzednim złożeniu wniosku w Urzędzie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Nie zgadzając się z ww. stanowiskiem pismem z 6 lipca 2021 r., skarżący zwrócił się o zmianę odmownej decyzji dotyczącej zwrotu kosztów przejazdu na staż i zwrot kosztów do wysokości 183 zł miesięcznie, tj. do wysokości ceny najtańszego biletu miesięcznego Pismem z dnia 22 lipca 2021 r., działająca z upoważnienia Starosty Dyrektor PUP, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w piśmie z 18 czerwca 2021 r. W tej sytuacji skarżący pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji PUP w [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. i 22 lipca 2021 r." zwrócił się o zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. oraz "podtrzymującej ją w mocy" decyzji z dnia 22 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu na staż. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Dyrektor PUP poinformowała skarżącego, że pisma z 18 czerwca 2021 r. oraz 22 lipca 2021 r. nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nie przysługuje od nich odwołanie. Jednocześnie w piśmie tym wezwano skarżącego do sprecyzowania żądania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia. W dniu 28 lutego 2022 r. skarżący skierował do Starosty pismo zatytułowane: "Odwołanie od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] i [...]". Wyjaśnił, że PUP zamiast przekazać odwołanie do Starosty jako organu właściwego, wdał się w polemikę z argumentami podniesionymi w odwołaniu. Zdaniem skarżącego ww. pisma stanowią decyzję administracyjną i przysługuje od nich odwołanie. Starosta pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. poinformował skarżącego, że Dyrektor PUP działała na podstawie upoważnienia Starosty i w imieniu tego organu. W dalszej części potwierdził stanowisko wyrażone w pismach PUP, że zwrot kosztów przejazdu na staż nie należy do katalogu spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Starosta nie jest organem odwoławczym, a samo postępowanie w sprawie zwrotu kosztów przejazdów nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W dniu 4 maja 2022 r. skarżący skierował do Wojewody Podkarpackiego pismo zatytułowane "Odwołanie" od decyzji Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2022 r. odmawiającej rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. i 22 lipca 2021 r. odnośnie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu. Pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. znak: [...], Wojewoda udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożone pismo, podtrzymując stanowisko Starosty [...] zaprezentowane w ww. piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. W tych okolicznościach skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na "decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...]", zarzucając organowi naruszenie art. 15 oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez zanegowanie dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało pozbawieniem strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Postanowieniem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1015/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę stwierdzając, że skarżący jej przedmiotem uczynił pismo Wojewody, które nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia Sąd zauważył, że przepis art. 45 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera regulacji stanowiącej w jakiej formie, o zwrocie kosztów przejazdów i powrotu do miejsca zamieszkania, organ orzeka. Jak wskazał Sąd, w tym celu należy odwołać się do ogólnego przepisu art. 9 ust. 1 pkt 14 powołanej ustawy, zgodnie z którym do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy m.in. wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń nie wynikających z zawartych umów. Z powołanego przepisu wynika m.in., że decyzje wydaje się również w przypadku innych niż zasiłek i stypendium świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, które nie wynikają z zawartych umów. Sąd zaznaczył, że zwrot bezrobotnemu kosztu przejazdu do pracodawcy i powrotu do miejsca zamieszkania jest finansowany z Funduszu Pracy, zatem należy uznać, że orzeka się w jego przedmiocie w formie decyzji administracyjnej. Wobec tych ustaleń Sąd stwierdził, że Starosta (jako organ I instancji) zobligowany będzie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. o dokonanie zwrotu kosztów przejazdu i wydania w tym zakresie decyzji przy uwzględnieniu wyrażonej w postanowieniu oceny prawnej. Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: PRZ.6201.2.16.2021 Starosta, działając na podstawie art. 45 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 10 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 690 z późn, zm.; dalej zwana: "ustawą") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie dokonania zwrotu kosztów przejazdu prywatnym środkiem transportu na staż, na który skarżący został skierowany do pracodawcy - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [....], na okres od 26 kwietnia 2021 r. do 25 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentami skarżącego, że przejazd prywatnym środkiem transportu był jedynym bezpiecznym środkiem komunikacji w okresie odbywania przez stronę stażu. Starosta wskazał, że skarżący odbywał staż w okresie od 26 kwietnia 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. kiedy tzw. lock down został już zniesiony. Zgodnie z przedłożoną do PUP listą obecności na stażu skarżący zaszczepił się także przeciwko COVID-19 w dniu 14 maja 2021 r. oraz w dniu 13 czerwca 2021 r. W ocenie organu ryzyko zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w pojazdach komunikacji publicznej nie było zatem większe niż w miejscu odbywania stażu, sklepie czy innych miejscach publicznych. Powszechną praktyką wśród społeczeństwa stało się także zasłanianie ust i nosa maseczkami w miejscach publicznych. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem Starosta błędnie interpretuje przepis art. 45 ustawy, a to w związku z użytym tam czasownikiem "może". Zaznaczył, że w czerwcu 2005 r. Departament Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej wydał "Komentarz do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.", z którego zdaniem skarżącego wynika, że użycie przez prawodawcę czasownika "może" odnosi się wyłącznie do samej kwestii zasadności skierowania bezrobotnego na staż, które to skierowanie powinno zostać poprzedzone rozpoznaniem sytuacji w celu upewnienia się czy wydatkowane na ten cel środki przyniosą pożądany efekt. W ocenie skarżącego, jeśli po takim upewnieniu się starosta wydaje jednak decyzję o skierowaniu bezrobotnego na staż, to w tym wypadku nie może być już mowy o uznaniu administracyjnym w zakresie zwrotu samych kosztów dojazdu bezrobotnego na staż. Ustawodawca jasno wskazuje, że odmowa zwrotu kosztów dojazdu na staż jest możliwa jedynie wówczas, gdy nie doszło do wydania decyzji o skierowaniu bezrobotnego do odbycia stażu, a sam bezrobotny "z własnej inicjatywy" podjął pracę i poniósł z tego tytułu koszty. Dalej skarżący zaznaczył, że odmowa zwrotu kosztów dojazdu opiera się jednak nie wprost na ustawie, ale na "Regulaminie dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu". Regulamin ten nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i jego zastosowanie w przypadku skarżącego stanowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zapisy Regulaminu są wyraźnie sprzeczne nie tylko z ustawą oraz przytoczonymi wyjaśnieniami Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, ale różnią się również z podobnymi przepisami wydanymi przez inne starostwa, które dokonują zwrotu kosztów dojazdu na staż własnym środkiem transportu bez uzależniania tego zwrotu dodatkowo, od tego czy na trasie zamieszkania bezrobotnego funkcjonuje dogodny transport publiczny. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 lutego 2023 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 45 ust. 1 ustawy oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. W ocenie organu odwoławczego, stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 45 ust. 1 ustawy, starosta nie jest zobligowany do dokonywania zwrotu kosztów dojazdu, może natomiast dokonywać takiego zwrotu. Prawodawca przyznał zatem staroście uprawnienie do uznania administracyjnego w tym zakresie, które, jak zaznaczył organ, nie oznacza jednak dowolności. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] obowiązuje Regulamin dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu, który to Regulamin nie jest źródłem prawa, jednak stanowi akt wewnętrzny jednostki, dzięki któremu Starosta sprecyzował zasady rozpatrywania wniosków o dokonywanie zwrotu kosztów dojazdu, aby wyznaczyć granice luzu decyzyjnego. Ponadto jest on również dodatkowym czynnikiem mającym służyć transparentności w wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Jak następnie wskazał organ, w § 3 ust. 1 Regulaminu zapisano, że w przypadku braku możliwości przejazdu lub braku dogodnego połączenia publicznymi środkami transportu na danej trasie, dopuszcza się zwrot kosztów przejazdu prywatnym środkiem transportu - wymagane jest wówczas posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem (np. własność lub współwłasność potwierdzona wpisem do dowodu rejestracyjnego pojazdu, umowa użyczenia pojazdu) oraz kopia prawa jazdy. Zwrot nie przysługuje osobie dowożonej jako pasażer. Wniosek w tym przedmiocie powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie konieczności korzystania z tego środka transportu. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o zwrot kosztów przejazdu, który został złożony na formularzu stanowiącym załącznik do Regulaminu, skarżący zawarł obliczenia matematyczne dotyczące kosztów przejazdu środkiem publicznym oraz transportem prywatnym. We wniosku skarżący nie odniósł się do sytuacji związanej ze stanem epidemii w Polsce. Kwestię tą podniósł w kolejnych pismach. Organ dodał również, że na przedmiotowym formularzu widniała informacja o obowiązującym Regulaminie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że brzmienie art. 53 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że starosta jest uprawniony, a nie obowiązany, skierować bezrobotnego do odbycia stażu, gdyż tak należy odczytywać użyte w tym przepisie sformułowanie "może". W ocenie organu sformułowanie to przyjmuje tożsame znaczenie na gruncie art. 45 ustawy. Wojewoda zaznaczył również, że kierując skarżącego na staż, Starosta wziął pod uwagę, że na przemierzanej w tym celu trasie przewoźnicy zapewniają dojazd środkami transportu publicznego i pozytywnie ocenił możliwość dojazdu do miejsca odbywania stażu komunikacją publiczną. Ponadto, odnosząc się do postanowień Regulaminu, organ zwrócił uwagę, że składając rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów przejazdu oraz wniosek z dnia 11 czerwca 2021 r. o dokonanie zwrotu kosztów przejazdu, skarżący nie przedłożył dokumentów, o których mowa w Regulaminie, aby uwiarygodnić poniesienie kosztów w związku z dojazdem prywatnym środkiem lokomocji. Nie uczynił tego również w kolejno składanych pismach. Kolejno organ wyjaśnił, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją, na trasie [...] funkcjonował transport publiczny umożliwiający dojazd z P. do S. i powrót do P. w godzinach pozwalających na odbywanie stażu. Komunikacja środkami transportu publicznego odbywała się w reżimie sanitarnym, tj. pasażerowie obowiązani byli zakrywać usta i nos, obowiązywały także określone limity odnośnie ilości zajmowanych miejsc w pojeździe i tym samym dozwolonej liczby pasażerów. Zdaniem organu nie można stwierdzić, że transport prywatny był wyłącznym bezpiecznym środkiem komunikacji w kwietniu 2021 r., kiedy skarżący rozpoczynał odbywanie stażu i w kolejnych miesiącach stażowych. Co więcej, skarżący zaszczepił się także przeciwko COVID-19 w dniu 14 maja 2021 r. oraz w dniu 13 czerwca 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 ustawy, polegające na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez m.in. zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób niedostateczny rozważenie interesu skarżącego w zestawieniu z interesem publicznym. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o nakazanie organowi rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2021 r. o zwrot kosztów w dotarciu na staż w oparciu o zapisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a nie w oparciu o ww. Regulamin dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym poniesionych kosztów doręczeń pism do wszystkich organów w ramach postępowania związanego z rozpatrzeniem jego wniosku. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że prawodawca nie upoważnił żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych, tj. poza zawartymi w art. 45 ust. 1, warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. Ustawa nie zawiera przepisów szczegółowo regulujących kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby skierowanej przez powiatowy urząd pracy do odbycia stażu u pracodawcy. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich uregulowań, co jest wynikiem braku w ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie wyróżnia zwrotu kosztów przejazdu w zależności od rodzaju środków transportu, tj. komunikacji zbiorowej czy transportu prywatnego, a jedynymi kryteriami, którymi powinien kierować się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na staż, są te wynikające wprost z treści art. 45 ust. 1. Skarżący ponowił również argumentację przedstawioną w odwołaniu. W jego ocenie, starosta jest wręcz zobligowany do udzielenia zwrotu kosztów dojazdu na staż, po spełnieniu ogólnych przesłanek określonych w art. 45 ustawy. Zdaniem skarżącego nawet, jeśli przyjąć, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 45 ustawy czasownikiem "może" posiada pewne cechy uznania administracyjnego, nie oznacza to pełnej dowolności i nie powinno prowadzić do urzędniczej samowoli. Ponadto skarżący zarzucił organowi zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co polegało na braku wezwania skarżącego do przedstawienia brakujących dokumentów, które istotnie przyczyniłyby się do wydania właściwej decyzji. Ponownie podniósł również, że zapisy Regulaminu są wyraźne sprzeczne nie tylko z ustawą ale także różnią się w sposób jaskrawy z podobnymi przepisami wydanymi przez inne Starostwa, co zdaniem skarżącego jest przejawem dyskryminacji ze względu na miejsce zamieszkania. Zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych urzędy pracy podległe starostwom nie mogą ustanawiać regulaminu zwrotu kosztu dojazdu osoby bezrobotnej do miejsca stażu. W ocenie skarżącego, kolejnym przejawem dyskryminacji jest stawianie w uprzywilejowanej pozycji osób korzystających z komunikacji zbiorowej w celu dotarcia na staż. Skarżący podniósł dalej, że w żadnym z pism organy nie wezwały go do przedstawienia tytułu własności samochodu. W opinii skarżącego, organy świadomie wprowadziły go w błąd informując o braku innej możliwości zwrotu kosztów dojazdu na staż niż ta wynikająca z Regulaminu i celowo nie wzywały go do uzupełnienia jego pism w celu podtrzymania odmowy wypłaty należnych mu kwot za dojazd na staż. Odnosząc się do postanowień Regulaminu, skarżący zwrócił również uwagę, że sama definicja przymiotnika "dogodny" jest problematyczna i niejasna a przez to może być różnie interpretowana. Już tylko z tego powodu przymiotnik ten nie powinien być użyty w Regulaminie, ponieważ prowadzi do nadinterpretacji i wydawania błędnych decyzji przez organy. Ponadto, jak wyjaśnił, dodatkowym powodem, dla którego nie zdecydował się na korzystanie ze środków transportu zbiorowego, był fakt, że środki transportu publicznego nie zapewniały wówczas możliwości zachowania dystansu społecznego, będącego jednym z podstawowych środków profilaktycznych w walce z występującą w tym okresie epidemią Sars-Cov-2. Organ pomija fakt, że osoby korzystające wówczas z komunikacji publicznej robiły to raczej z konieczności (bo na przykład nie posiadały samochodu lub prawa jazdy) i były zwyczajnie zmuszone do korzystania z transportu publicznego, a także kwestię niskiego wyszczepienia mieszkańców województwa podkarpackiego i powszechnego lekceważenia reżimu sanitarnego w tamtym okresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które zostaną omówione poniżej. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., w związku z wnioskiem skarżącego o jej skierowanie do rozpoznania we wskazanym trybie oraz brakiem sprzeciwu ze strony organu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewody Podkarpackiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą dokonania zwrotu skarżącemu kosztów przejazdu prywatnym środkiem transportu na staż odbywany w okresie od 26 kwietnia 2021 r. do 26 października 2021 r., wydana w szczegółowo przedstawionym powyżej stanie faktycznym sprawy. Na obecnym etapie nie jest kwestionowane, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca odbywania stażu winno przybrać formę decyzji administracyjnej, co na gruncie tej sprawy zostało przez Sąd wyjaśnione w przywołanym postanowieniu z dnia 5 października 2022 r. sygn. II SA/Rz 1015/22. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności przepis art. 45 ust. 1 wskazanej ustawy. Jak stanowi ww. przepis, starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego i dojeżdża do tych miejsc; 2) uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy, starosta może zwrócić bezrobotnemu koszt przejazdu do pracodawcy i powrotu do miejsca zamieszkania w przypadku skierowania go do pracodawcy, który zgłosił ofertę pracy, jeżeli siedziba tego pracodawcy znajduje się poza miejscem zamieszkania bezrobotnego. Z powołanych przepisów wynika, że pomocą finansową z Funduszy Pracy są objęci przez okres 12 miesięcy m.in. bezrobotni, którzy aktywnie poszukują pracy (przy spełnieniu określonych warunków) i pomoc ta polega na zwrocie kosztów przejazdów do pracodawcy i powrotu do miejsca zamieszkania, jeżeli siedziba tego pracodawcy znajduje się poza miejscem zamieszkania bezrobotnego. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Kwestiami spornymi pozostają natomiast uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji oraz oparcie wydanego rozstrzygnięcia na postanowieniach przyjętego w dniu 2 marca 2017 r. "Regulaminu dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu". Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru decyzji, mającej oparcie w art. 45 ust. 1 ustawy, należy jasno stwierdzić, że orzekanie w sprawie zwrotu kosztów przejazdu na staż pozostaje w sferze uznania administracyjnego. W tym zakresie należało więc zgodzić się z organem. W orzecznictwie niejednokrotnie zwracano uwagę, że taki zamiar przyświecał ustawodawcy w związku z użyciem w tym przepisie czasownika "może" i kwestia ta nie pozostaje przedmiotem dyskusji. Natomiast jak wskazuje się w literaturze, uznanie stanowiąc uproszczenie działań administracji i ułatwienie administrowania, ma miejsce w ramach stosowania prawa i polega na ustaleniu konsekwencji prawnych stwierdzonych stanów faktycznych przez organ stosujący prawo, stanowiąc sferę wyboru zachowania organu administracyjnego związanego z podejmowanym aktem woli. Istnieje ono wówczas, gdy administracja, dla urzeczywistnienia stanu prawnego, może wybierać między różnymi rozwiązaniami, a więc w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (por. M. Mincer, Pojęcie uznania administracyjnego, PiP 1976, Nr 3). W związku z powyższym nie można podzielić zapatrywań skarżącego, że po spełnieniu ogólnych przesłanek określonych w art. 45 ustawy, organ jest wręcz zobligowany do udzielenia zwrotu kosztów dojazdu na staż. Niemniej, słusznie zarówno Wojewoda, jak i skarżący, zauważają, że rozstrzygnięcia, które z woli ustawodawcy cechuje uznanie administracyjne, nie mogą w żadnym razie opierać się na dowolności. Oznacza to, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zostać przez organ należycie umotywowane. Zatem w sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki do przyznania jej zwrotu kosztów dojazdu, aby uniknąć zarzutu dowolności decyzji, organ obowiązany jest w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić przyczyny, które legły u podstaw takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie to musi przy tym nastąpić z uwzględnieniem zarówno ważnego interesu strony, jak też interesu publicznego. Organ obowiązany jest zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku decyzji uznaniowych niebagatelnego znaczenia nabiera wyrażona w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe lub niezasadne. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji. Rozważenie interesów, tj. słusznego interesu strony i interesu publicznego, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie sądową (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. II SA/Po 709/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 305/18; wszystkie orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu organy nie wywiązały się z powyższego zadania, z tej przyczyny, że jakkolwiek obie decyzje zawierają motywy jakimi kierowały się odmawiając skarżącemu zwrotu poniesionych kosztów dojazdu na staż, to jednak argumentacja ta wprost nawiązuje do postanowień przywołanego już "Regulaminu dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu" z dnia 2 marca 2017 r., który to Regulamin należy postrzegać jedynie w kategoriach aktu wewnętrznego. Oznacza to, że organ nie może wydawać wiążących decyzji opierając się na postanowieniach tegoż aktu, niezależnie od powodów towarzyszących jego wprowadzeniu, które to Wojewoda obszernie przedstawia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak zauważa się w orzecznictwie – i na co zwrócił uwagę skarżący – ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawiera, poza cytowanym wyżej, żadnych przepisów, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby skierowanej przez powiatowy urząd pracy do odbycia stażu u pracodawcy. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów, co jest konsekwencją braku w ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił również żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych - tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 - warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na staż, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 ustawy. W związku z tym, że żaden z przepisów ustawy nie daje organom kompetencji do wydawania regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu, tym samym tego rodzaju regulamin jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym i jako taki nie może mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów dojazdu powinno być konsekwencją przeprowadzonego przez organ postępowania, w toku którego powinien on kierować się zasadami postępowania dowodowego, mając na uwadze, że w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. III SA/Gd 414/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Po 709/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. VIII SA/Wa 113/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. IV SA/Wr 8/08). Jak jasno wynika z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji orzekających o odmowie zwrotu kosztów przejazdu na staż, zostały one podjęte na podstawie "Regulaminu dokonywania przez Starostę [...] zwrotu kosztów przejazdu". Nie ulega zaś wątpliwości, że akt ten może mieć jedynie charakter wewnątrzinstrukcyjny. Posłużenie się przez organy ww. Regulaminem zwrotu kosztów przejazdu, jako wiążącym aktem prawnym uzasadniającym decyzję odmowną nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawnych. Dlatego też odmowa zwrotu tych kosztów nie może opierać się na wprowadzonych tym Regulaminem kryteriach nieznanych ustawie. Nie można zatem z powołaniem się na ww. Regulamin skutecznie negować możliwości zwrotu kosztów poniesionych w związku z wykorzystaniem prywatnego środka transportu, gdyż ustawa tego nie wyklucza, jak też uzależniać zwrotu tych kosztów od dodatkowych wymogów, takich jak uprzednie stwierdzenie braku dogodnego transportu publicznego. Z tego samego powodu podstawy odmowy nie może stanowić fakt nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w ww. Regulaminie, tj. potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem oraz kopii prawa jazdy. Ponadto, jak słusznie zauważa skarżący, jeśli organ uznał, że konieczne jest przedłożenie dodatkowych dokumentów, celem uwiarygodnienia poniesionych kosztów w związku z dojazdem prywatnym środkiem lokomocji, to o takowe dokumenty winien wezwać skarżącego, tego zaś w niniejszej sprawie organy zaniechały. Analiza akt sprawy nie daje również odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób zostało ustalone, że na przedmiotowej trasie funkcjonował dogodny transport publiczny, pomimo twierdzeń organu, że wynika to ze zgromadzonej dokumentacji. Podsumowując powyższe, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć wykazała, że orzekając na podstawie aktu wewnętrznego w oparciu o kryteria nieznane ustawie organy dopuściły się naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy, a przy tym nie sprostały ww. wymogom oczekiwanym od decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, czym naraziły się na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania z uwagi na ich brak. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów doręczeń pism do wszystkich organów w ramach postępowania związanego z rozpatrzeniem wniosku o zwrot kosztów dojazdu, Sąd wyjaśnia, że do niezbędnych kosztów postępowania można zaliczyć jedynie te, które dotyczą postępowania sądowoadministracyjnego. Strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów, jakie poniosła w związku ze sprawą administracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym, w szczególności kosztów ponoszonych przed organami administracji publicznej czy kosztów przygotowawczych przed wniesieniem sprawy do sądu. Ponadto w katalogu niezbędnych kosztów nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak koszty korespondencji związanej z przesyłaniem skargi do organu administracji czy pism procesowych (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z 29 kwietnia 2014 r. sygn. III SA/Lu 923/13). Rozpoznając sprawę ponownie organy będą zobligowane uzupełnić materiał dowodowy, w tym, jeśli stwierdzą taką konieczność, wezwać skarżącego do przestawienia dodatkowych dokumentów, a następnie dokonają oceny zasadności wniosku o zwrot kosztów przejazdu na staż w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni powyższego przepisu.