III SAB/Wr 1402/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. R. (dalej jako: strona skarżąca) pismem z dnia 14 października 2022 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek strony. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2023 r. poz. 779 z późn. zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek strony; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 12 września 2022 r. strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1. datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2., że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba, że wobec strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu w/w czynności; 3. że strona złożyła wniosek op udzielenie zezwolenia an pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, wraz ze wskazaniem terminy dokonania w/w czynności; 4. że strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie – wraz ze wskazaniem terminu dokonania w/w czynności. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) — dalej: k.p.a., oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski działał przewlekle w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej i to w sposób rażący. Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w C Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Dalej wskazać należy, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: CBOSA). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przebieg postępowania przed organem w sprawie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. W dniu 12 września 2022 r. strona skarżąca wniosła o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Pismem z 23 września 2022 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie i wezwanie od usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 10 października 2022 r. strona skarżąca wniosła skargę w trybie art. 227 k.p.a. W związku z brakiem reakcji organu, pismem z 14 października 2022 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 12 września 2022 r. Pismem z 18 października 2022 r. organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz że w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy bieg terminu załatwienia sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres od 31 grudnia 2022 r. Pismem z 18 października 2022 r. organ wydał zaświadczenie na wniosek strony oraz wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej tytułem wydania zaświadczenia. Pismem z 19 października 2022 r. organ uznał skargę strony za bezzasadną i bezcelową z uwagi na wydanie żądanego zaświadczenia oraz art. 100 c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że przewlekłość postępowania organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc przy tym pod uwagę, że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania wnioskowanego zaświadczenia, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania, przez okres ponad miesiąc, Sąd uznał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o działaniu organu w warunkach rażącej przewlekłości. Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub dokonania czynności, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona zaświadczeniem z dnia 18 października 2022 r. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pomimo przypisanego organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Końcowo należy zasygnalizować, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w toku kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 931/22; z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 660/22, z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 966/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika bowiem, że strona skarżąca, nie jest obywatelem Ukrainy, lecz B. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku.