I GSK 2155/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 609/17 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 609/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi D. N. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oddalił skargę. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania strony, uchylił w całości decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Strzelinie z [...] marca 2017 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2013, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona [...] lipca 2017 r. wywiodła od powyższej decyzji środek zaskarżenia nazwany "skargą", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a także o umorzenie postępowania w całości, ze względu na wskazane naruszenia prawa materialnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie trzech sędziów, zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, skarżący w powołaniu odpowiednio na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, a więc naruszenia – § 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, art. 29 ust. 1a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 27 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji i zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – oraz naruszenia przepisów postępowania mających w jego ocenie istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia – art.. 1, art. 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.. Skarżący kasacyjnie wniósł przy tym o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesiono. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Co do zasady, sąd II instancji związany jest zatem granicami skargi kasacyjnej w tym zawartymi w niej podstawami kasacyjnymi (art. 174 P.p.s.a.). Jedynie dostrzeżenie przez ten sąd nieważności postępowania przeprowadzonego przez sąd I instancji, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., upoważnia do wykroczenia poza granice skargi kasacyjnej. Jedna z tych przesłanek przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 ab initio P.p.s.a.). Przesłanka ta wystąpiła w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, zakończonym zaskarżonym wyrokiem. W tym miejscu zauważyć należy, że ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca") z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej) wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieznany dotychczas tej ustawie szczególny środek zaskarżenia przysługujący od decyzji organu II instancji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. zwłaszcza art. 9 pkt 1, pkt 7 i pkt 11 ustawy nowelizującej). W konsekwencji w art. 3 § 2a P.p.s.a. przewidziano, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wyłączając możliwość wywiedzenia od tego rodzaju decyzji skargi (art. 64a P.p.s.a.). Jednocześnie w art. 64a-64e P.p.s.a. uregulowano tryb rozpoznania analizowanego środka zaskarżenia, zaś w art. 151a P.p.s.a. przewidziano podstawę do jego uwzględnienia albo oddalenia. Unormowania powyższe, cechując się dążeniem do uproszczenia i przyspieszenia postępowania spowodowanego zaskarżeniem decyzji kasacyjnych z art. 138 § 2 K.p.a., wprowadziły m.in. odstępstwo od art. 16 § 1 P.p.s.a., przewidując, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Zatem o sprzeciwie tym sąd administracyjny powinien orzekać na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (por. art. 16 § 2 ab initio P.p.s.a.). W niniejszej sprawie postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu wywołane zostało środkiem zaskarżenia ujętym w piśmie zatytułowanym "skarga", złożonym od decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z 6 czerwca 2017 r. wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Pomimo że postępowanie to zainicjowane zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej sąd I instancji – z pominięciem wprowadzonego tą ustawą odrębnego trybu rozpoznania środków zaskarżenia od decyzji kasacyjnych – zaskarżonym wyrokiem, w składzie trzech sędziów, skargę oddalił. WSA orzekał w konsekwencji w składzie sprzecznym z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że stosownie do art. 64d § 2 P.p.s.a. sąd – rozpoznając sprzeciw od decyzji – mógł przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Ta ostatnia regulacja chociaż przewidywała możliwość rozpoznania środka zaskarżenia wywiedzionego przez skarżącego kasacyjnie w takim składzie, w jakim rozpoznał go sąd, nie zmienia faktu, iż w realiach sprawy sąd I instancji z możliwości tej nie skorzystał, pozostając związanym art. 64d § 1 P.p.s.a. Powyższe wypełnia przesłankę nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok i przekazując sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. Rozpatrzenie w tych okolicznościach zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej okazało się przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji zobligowany będzie uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną, rozpoznając środek zaskarżenia od decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR jako sprzeciw z art. 3 § 2a P.p.s.a. ze wszelkimi wynikającymi stąd skutkami. W pkt 2. sentencji wyroku w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie (art. 203 pkt 1 P.p.s.a.) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na to, że skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do dostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybień w postępowaniu przed sądem I instancji.