II SA/Sz 181/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi O. N. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej "ustawa Prawo budowlane"), decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez O. N. zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w miejscowości G., działka nr [...], obręb G., gmina K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] r. inwestor zgłosił zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. W związku z nieprawidłowościami występującymi w przedłożonym zgłoszeniu, postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. zobowiązano inwestora do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu 13 października 2022 r. pełnomocnik inwestora poinformował o uzupełnieniu dokumentacji projektowej. Organ I instancji dokonując analizy przedłożonej dokumentacji stwierdził, że dwupoziomowa jednostka mieszkalna wykazuje pewną powtarzalność powierzchni - będzie mieć pokoje z łazienkami, kuchnię i garderobę oraz odrębne wejścia z zewnątrz. Zdaniem organu, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy obiektu zbudowanego z poszczególnych lokali połączonych ze sobą w taki sposób, że mają stanowić one jedną całość. Wynika to z funkcji poszczególnych jednostek wchodzących w skład kompleksu obiektu, gdzie każdy może funkcjonować samodzielnie. Ponadto, brak jest połączenia funkcjonalnego pomiędzy poddaszem użytkowym budynku z częścią parterową budynku, zaś w późniejszym etapie inwestor będzie mógł dokonać zamurowania przejść pomiędzy poszczególnymi lokalami w części parterowej, co stworzy kilkanaście samodzielnie funkcjonujących lokali na potrzeby turystyki. Przyjęte rozwiązania projektowe jak i wizualne nie stanowią zatem budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podkreślił, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zaprojektowane zostały dwa niezależne lokale oraz zarzucił organowi I instancji nieuprawnione badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na art. 28 ust.1 i 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wywiódł, że bez pozwolenia na budowę, a jedynie na podstawie zgłoszenia może być realizowany tylko taki budynek mieszkalny, który jest budynkiem jednorodzinnym, a jego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce przeznaczonej pod tę inwestycję. Powyższe oznacza, że po wpłynięciu zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja objęta tym zgłoszeniem spełnia wymogi zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z opisem do projektu, przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, parterowego z poddaszem użytkowym. Przewidziano odrębne wejście do każdego z tak wydzielonych lokali poprzez pomieszczenia oznaczone jako przedpokój. W obrębie lokalu nr 1 przewidziano 1 przedpokój, 20 pokoi, 5 garderób, 5 WC i 5 łazienek, 1 kuchnię i 9 korytarzy na poziomie poddasza. W obrębie lokalu nr 2 przewidziano 1 przedpokój, 11 pokoi, 2 garderoby, 2 WC i 3 łazienki, 1 kuchnię i 5 korytarzy na poziomie poddasza. Pomieszczenia zaprojektowane zostały w takim układzie, że tworzą 9 powtarzalnych zespołów pomieszczeń obejmujących: pokój z łazienką lub WC na parterze i usytuowane bezpośrednio na nimi, skomunikowane schodami drewnianymi, systemowymi, pokój + garderobę lub 2 pokoje na poddaszu oddzielone korytarzami. Ponadto, 2 kuchnie i 2 przedpokoje na parterze skomunikowano w taki sam sposób z dwoma, umieszczonymi nad nimi pokojami lub pokojem i garderobą tworząc kolejne 4 zespoły pomieszczeń. Porównanie rzutu parteru i elewacji frontowych (północnej i zachodniej) sugeruje stworzenie możliwości wejścia do każdego pomieszczenia odrębnie z pominięciem wejść głównych oznaczonych graficznie. Od strony południowej i wschodniej przewidziano tarasy naziemne z odrębnymi wejściami do budynku. W ocenie organu odwoławczego, zaprojektowany układ pomieszczeń i komunikacji wskazuje na odmienny od budynku jednorodzinnego charakter obiektu. Projektowany układ funkcjonalny odbiega od rozwiązań charakterystycznych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przemawia za kwalifikacją do innych obiektów np. zamieszkania zbiorowego, zakwaterowania turystycznego. Z tych też powodów zgłaszanego budynku nie można zaliczyć do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli projektowana inwestycja nie mieści się w katalogu wymienionych w tym przepisie obiektów nie podlega uproszczonej procedurze zgłoszenia. Podkreślił, że ze szczegółowej kontroli mającej na celu ustalenie rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku inwestora (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 606/18 z 18 stycznia 2019 r., wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1447/19 z 6 grudnia 2019 r.). Prowadziłoby to do akceptacji każdej inwestycji wyłącznie ze względu na użytą w projekcie nazwę, choćby inwestycja ta była sprzeczna z przepisami. Kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Zdaniem organu II instancji, zasadnie organ I instancji postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. nakładając na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wskazał w punkcie 3, że przyjęte rozwiązanie projektowe jak i wizualne nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a skoro inwertor nie wprowadził żadnych zmian w tym zakresie, to Starosta prawidłowo wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. O. N. zaskarżył wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 i 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w której Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, podczas gdy wnioskodawca spełnił wszelkie przewidziane prawem wymogi wyłączające możność wniesienia przez organ sprzeciwu, w tym w szczególności zgłoszenie pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa budowlanego, 2) art. 30 ust. 5c oraz ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw, podczas gdy zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i przepisy prawa pozwalają na dokonane przez wnioskodawcę zgłoszenia, a zgłoszone zamierzenie budowlane nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa budowlanego, 3) art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej wykładni definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i uznanie, że projektowany budynek nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy jak wynika z projektu budynek spełnia wszelkie wymogi wskazane w ustawie dla możliwości zakwalifikowania zamierzenia budowlanego jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, organy zaś nie mają podstaw prawnych do kwestionowania charakteru inwestycji z wykroczeniem poza przepisy prawa, a kwalifikacja inwestycji jest zadaniem projektanta, 4) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez w szczególności: - niezasadne ustalenie, iż zgłoszony do budowy budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest dwulokalowy podczas gdy brak jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż budynek ten nie jest dwulokalowy, - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawcy oraz interesu społecznego, w szczególności poprzez pominięcie zarzutów zawartych w odwołaniu strony od decyzji Starosty, w szczególności w zakresie, iż organ weryfikuje projekt jedynie pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, 5) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady praworządności, działanie wbrew przepisom prawa i uznanie, że projektowana inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, albowiem w przyszłości będzie mogło dojść do zamurowania części nieruchomości, podczas gdy organ nie może działając ponad przepisami prawa samodzielnie decydować o przeznaczeniu nieruchomości wbrew jej projektowi i wbrew zamierzeniu inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem akt ten odpowiada prawu. Stosownie do art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Z kolei art. 30 ww. ustawy stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust. 5). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust. 5c). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 6 pkt 1). W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący zgłosił zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, wobec którego to zgłoszenia organy uznały za uzasadnione wniesienie sprzeciwu. Natomiast sporne są w istocie dwie kwestie, tj.: czy organy administracji architektoniczno-budowlanej mają prawo oceniać zgodność zadeklarowanego sposobu określenia obiektu, jego funkcji z przedłożonym projektem budowlanym, a jeżeli tak, to czy organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń podważając zgodność zadeklarowanego w zgłoszeniu rodzaju obiektu, jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, badając zgłoszenie wraz z przedłożoną doń dokumentacją organy mają nie tylko prawo ale i obowiązek ocenić, czy funkcja obiektu zadeklarowanego w zgłoszeniu odpowiada dołączonemu do zgłoszenia projektowi budowlanemu. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby takie działanie organu, które akceptowałoby możliwość realizacji projektu budowlanego oczywiście sprzecznego z jego funkcją wskazaną w zgłoszeniu. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 611/21 wedle którego, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu (wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji skoro strona, tak jak w niniejszej sprawie, zamierza skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie zgłoszenia, bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to dołączony do zgłoszenia projekt musi dotyczyć budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jeśli przedłożony wraz ze zgłoszeniem projekt jednoznacznie przeczy deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaaprobowania z puntu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. Przechodząc do oceny zasadności podważenia przez organy charakteru planowanego przedsięwzięcia w oparciu o przedłożony projekt budowlany, Sąd stwierdził, że ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne, lecz uzasadnione przekonującymi argumentami. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została określona przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; Zdaniem Sądu, ocena czy obiekt zaprojektowany przez autora projektu może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny dokonana została z uwzględnieniem ww. przepisu w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę rozwiązań architektonicznych i funkcjonalnych. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania byłoby uznanie, że inwestor budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, przewiduje na poddaszu, do każdej z trzynastu par pomieszczeń opisanych w projekcie jako pokój i garderoba (pomimo posiadania przez nie w istocie tożsamych powierzchni odpowiednio 5,55 i 5,50 m2) lub drugi pokój, odrębnych schodów. W rzeczywistości z niemal każdego z kilkunastu pomieszczeń poziomu przyziemia do pomieszczeń znajdujących się nad nimi prowadzą odrębne schody, co jest sytuacją niespotykaną i pozbawioną jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w budownictwie jednorodzinnym. Nie bez znaczenia pozostaje tu także ilość zaprojektowanych pomieszczeń w zestawieniu z ich układem oraz wielokrotną powtarzalnością. W projekcie przewidziano ponad 30 pokoi, kilka garderób, kilkanaście łazienek i WC. Pomieszczania zostały zaprojektowane w taki sposób, że tworzą powtarzane zespoły pomieszczeń na dwóch poziomach skomunikowanych schodami. Trafnie organy uznały, że projektowany układ funkcjonalny odbiega od rozwiązań charakterystycznych dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz przemawia za kwalifikowaniem go do innych obiektów np. zamieszkania zbiorowego lub zakwaterowania turystycznego. Kierując się zawodową wiedzą oraz doświadczeniem, organy miały prawo uznać, że dołączony do zgłoszenia projekt nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Skoro tak, to prawidłowo wezwano inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez przedłożenie projektu dotyczącego obiektu wskazanego w zgłoszeniu, tj. budynku jednorodzinnego mieszkalnego. Skarżący tego nie wykonał, dlatego konsekwencją był orzeczony sprzeciw. Podsumowując stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził takich uchybień, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.