III SA/Lu 438/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r., nr IGK-II.7221.1.49.2023.JN Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia K. K., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 22 marca 2023 r., nr GK.6620.10.26.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] jednostka ewidencyjna [...], dotyczących działek nr [...] (były nr [...]) i [...] (były nr [...]), ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., nr GK.6620.7.26.2021 Starosta T. odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego Ł. , jednostka ewidencyjna T., polegającej na przywróceniu przebiegu granic działek nr [...] (były nr [...]) i [...] (były nr [...]) oraz ich powierzchni do stanu sprzed modyfikacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2018-2020. Niniejsza decyzja w dniu 5 sierpnia 2022 r. stała się ostateczna. Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Starosta [...] poinformował organ podatkowy właściwy w sprawie opłaty skarbowej o braku uiszczenia opłaty skarbowej przez skarżącą w związku z wydaniem ww. decyzji. W dniu 5 sierpnia 2022 r. skarżąca uiściła opłatę skarbową. W dniu 21 grudnia 2022 r. skarżąca nadesłała odwołanie od decyzji Starosty T. z dnia 18 lipca 2022 r. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia określonego w art. 129 § 2 k.p.a.. Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o "przywrócenie terminu decyzji [...] z dn. 18-07-2022 r." oraz przywrócenie terminu na uiszczenie opłaty skarbowej. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się na "pomniejszenie" powierzchni działek nr [...] i [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Ł. . Do pisma dołączyła potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej z dnia 5 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. Starosta T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...], ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu ocenie wyjaśnił, że wniosek skarżącej z dnia 15 lutego 2023 r. o przywrócenie terminu uiszczenia opłaty skarbowej oraz "terminu decyzji [...]" w sprawie dotyczącej odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] stanowi ponowne żądanie w zakończonej już sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 4 marca 2021 r., a nie żądanie w nowej sprawie administracyjnej. Organ podkreślił, że skarżąca w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. wskazuje na fakt pomniejszenia powierzchni działek nr [...] (obecnie [...]) i [...] (obecnie nr [...]). W ocenie organu powyższa kwestia została już rozpatrzona przez Starostę T. poprzez wydanie w dniu 18 lipca 2022 r. decyzji o nr [...] Ze względu na wniesienie przez skarżącą żądania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną, a także postanowieniem Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 grudnia 2022 r. organ ewidencyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność odmowy wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 22 marca 2023 r. Wskazała, że dokonała opłaty skarbowej w podwójnej wysokości do Urzędu Miasta T. L. i wniosła o zmianę i wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ podniósł, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji słusznie zinterpretował charakter wystąpienia strony skarżącej, opisanego w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. i uznał je za tożsame z oczekiwaniem przez skarżącą wszczęcia postępowania w zakresie identycznym z postępowaniem już zakończonym ostateczną decyzją Starosty T. , nr [...] Odnosząc się do zastrzeżeń merytorycznych do decyzji Starosty organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacje prawne nie przewidują możliwości weryfikacji merytorycznych ustaleń organu I instancji na etapie prowadzonego przez organ wyższego stopnia postępowania w zakresie zasadności odmowy wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca podniosła, że nie zgadza się z postanowieniem Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z powodu niezgodności z prawem. Skarżąca obszernie przedstawiła okoliczności mające charakter zarzutów merytorycznych w zakresie działań Starosty T. . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm. – określanej dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności skontrolowanego rozstrzygnięcia wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wyniki przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia wskazują, że rozstrzygnięcie to nie narusza obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 61a § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie wydane w takiej sprawie służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Zaskarżonym postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2023 r. rozpoznano zażalenie skarżącej i utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków obrębu geodezyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczących działek n [...] (były nr [...]) i [...] (były nr [...]), ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była czynnością prawidłową. Skontrolowane postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. miało charakter formalny, a to oznaczało, że organ po wstępnej analizie zgłoszonego mu żądania skarżącej stwierdził, że brak było prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Orzekające organy trafnie oceniły, że sprawa zawnioskowanej aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków – wywołana wnioskiem skarżącej z dnia 15 lutego 2023 r. – jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą i zakończoną decyzją administracyjną Starosty T. z dnia 18 lipca 2022 r. Wskazaną decyzją załatwiono negatywnie wniosek skarżącej z dnia 4 marca 2021 r. Taka sama jest treść żądania zawartego w tym, jak również i w późniejszym wniosku strony z dnia 15 lutego 2023 r. W obu wnioskach skarżąca domagała się aktualizacji danych ewidencyjnych działek nr [...] położonych w obrębie Ł., jednostka ewidencyjna T. polegającej na przywróceniu przebiegu granic działek nr [...] (były nr [...]) i [...] (były nr [...]) oraz ich powierzchni do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2018-2020 (pierwszy wniosek z dnia 4 marca 2021 r. – k. 1 akt adm. tom I), nowy wniosek z dnia 15 lutego 2023 r. – k. 124 akt adm. tom I). Decyzją administracyjną Starosty T. z dnia 18 lipca 2022 r. (k. 94-101 akt adm. tom I) odmówiono aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego Ł. , jednostka ewidencyjna T. . Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W opisywanych okolicznościach decyzja Starosty stała się decyzją prawomocną. W ocenie składu orzekającego WSA w Lublinie prawidłowe było stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie można prowadzić ponownego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, załatwionej decyzją Starosty. Należy mieć na uwadze, że jedną z przesłanek wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wymienione. Natomiast za takie uzasadnione przyczyny należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zagadnienie dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków w kwestii "zamiany" położenia działek nr [...] (były nr [...]) i [...] (były nr [...]) na mapie ewidencyjnej, zostało już wcześniej rozstrzygnięte, co wyżej wykazano. Jednocześnie zaznaczyć należy, że aby mówić o sprawie już wcześniej załatwionej musi istnieć tożsamość tej sprawy rozstrzygniętej z nową, zainicjowaną złożonym wnioskiem. Z tożsamością spraw mamy do czynienia wówczas, gdy występują te same podmioty, identyczny jest przedmiot sprawy, niezmieniony jest stan faktyczny sprawy i stan prawny nie uległ zmianie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że niedopuszczalnym byłoby prowadzenie kolejnego postępowania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza zatem art. 61 a § 1 k.p.a. Ponadto, podkreślić należy, że z przepisów art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752, ze zm.) wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne i rejestrujące wszelkie zmiany ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy, a więc wtórny wobec różnych zdarzeń prawnych, które uzasadniają w określonych przypadkach dokonanie aktualizacja operatu ewidencyjnego. Następuje to poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązkiem organu, do którego wpływa podanie, jest dokładne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. Zakres żądania wiąże bowiem organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 353/18; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2146/16; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3134/17; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/15). Powyższe prowadzi do wniosku, że żądanie wnoszącego podanie wyznacza ramy prawne mające znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania. Zatem obowiązkiem orzekających organów w niniejszej sprawie było ustosunkowanie się w prawem przewidzianej formie do podania z dnia 4 marca 2021 r., w którym skarżąca wyraziła intencję wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych. W takich okolicznościach skarga jako bezzasadna, nie mogła zostać uwzględniona. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.