II OSK 2289/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2022 r., nr 1167/OPON/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/23, oddalającego skargę P. K. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 grudnia 2022 r., nr 1167/OPON/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2018 r. Nr 150/2018, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul [...] w W., skarżący, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 193 P.p.s.a., wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2018 r. Nr 150/2018, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Twierdzi, że wykonanie tej decyzji może oznaczać dla niego dla niego niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania o zasiedzenie m.in. przez Skarżącego. Poza tym ogólnym stwierdzeniem wniosek nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia w szczególności wskazania okoliczności, które mogłyby stanowić o zagrożeniu powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków gdy zostanie wykonana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2018 r. Nr 150/2018, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul [...] w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07; ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wynika z powyższego, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest wskazanie takich okoliczności, które są skutkiem wykonania tejże decyzji i w sytuacji skarżącego powodują zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja o pozwoleniu na budowę, której wstrzymania domaga się skarżący ale decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania o wznowienie postępowania czyli decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym kontroli na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Powodem odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było to, że organ uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego stanowiące podstawy ww. decyzji nie są tożsame bowiem o braku statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zadecydował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a wydanie pozwolenia na budowę umożliwiał art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto nie bez znaczenia dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia ma fakt, że ta decyzja nie nadaje się do wykonania bowiem nie nakłada na jej adresata żadnych obowiązków czy nie dodaje praw ani nie pozbawia praw. Ponieważ jest decyzją odmowną skutkuje tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Jedynie z uwagi na ten skutek można oceniać czy powinno wstrzymać się wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2018 r. Nr 150/2018, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej. Zatem odnosząc się do dopuszczalności wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzić należy, że norma z art. 61 § 3 P.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, tym niemniej kluczowe dla zakresu stosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. będzie mieć zatem, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Przyjąć należy, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania jest trybem szczególnym weryfikacji decyzji ostatecznych i bada się w nim czy podczas wydawania tej decyzji w postępowaniu zwykłym zaistniały podstawy do wznowienia postępowania a następnie czy stwierdzone wady stanowiły tego rodzaju naruszenie przepisów, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj. wydanie pozwolenia na budowę o danej treści i uzasadnia jego uchylenie. Zdaniem NSA, wydanie pozwolenia na budowę i ocena statusu strony domagającej się wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę zakończona odmową uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odnosił się do kwestii zasadności wydania pozwolenia na budowę, uznał bowiem brak przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę po stronie podmiotu wnioskującego o wznowienie. Poprzestał zatem na badaniu dopuszczalności udziału tego podmiotu w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem uznać by stwierdzenie braku przymiotu strony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było tym samym co zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z art. 35 ust. 1 tej ustawy. Występuje zatem brak zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym. To uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2018 r., nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też wniosek podlegał oddaleniu. Na marginesie wskazać wypada, że gdyby nawet uznać, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach tej samej sprawy co decyzja o pozwoleniu na budowę i możliwa jest ocena przesłanek wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a., to skarżący we wniosku zawartym w skardze kasacyjnej nie przedstawił żadnych okoliczności, które świadczyłyby, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadzi do zagrożeń o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Prowadzenie odrębnego postępowania o zasiedzenie nieruchomości, której dotyczy inwestycja określona w pozwoleniu na budowę (działka [...], obecnie [...]) nie uprawdopodabnia wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Skoro postępowanie o zasiedzenie trwa i nie zostało zakończone, skarżący nie został wskazany jako właściciel tej działki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ani też w trakcie postępowania o wznowienie, a nawet w trakcie postępowania sądowego, to nie można przyjąć, że realizacja inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na budowę zagraża jego prawom czy powoduje zagrożenia znaczną szkoda czy trudnymi do odwrócenia skutkami. Skarżący nie wskazuje jak istniejące pozwolenie na budowę doprowadzić może do powyższych zagrożeń. Jeśli inwestycja została zrealizowana na jego gruncie, to będzie mógł ubiegać się o odpowiednie odszkodowanie od inwestora lub przy uchyleniu decyzji prowadzić postępowanie o doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Są to jednak zagrożenia przyszłe i niepewne, nie mają charakteru aktualnego i konkretnego bowiem sytuacja prawna potencjalnej działki skarżącego nadal jest nieuregulowana. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.