II OSK 1715/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1495/21 w sprawie ze skargi W.F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.354.2021.AN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego legalności rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1495/21, oddalił skargę W.F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia 20 września 2021 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego legalności rozbudowy budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 13 maja 2021 r. nr 110/21 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr [...] w Ż. W trakcie postępowania ustalono, że na ww. działkach znajduje się budynek murowany, częściowo z bloczków betonowych, częściowo z pustaków ceramicznych. Dach budynku jest dwuspadowy, kryty blachą trapezową, konstrukcja wykonana z kratownic stalowych. Od strony ul. [...] znajdują się dwie bramy wjazdowe, dwuskrzydłowe. We wnętrzu budynku stwierdzono kanał samochodowy. Ustalono, że budynek powstał około 40 lat temu, przy czym został wybudował samowolnie jako garaż, a obecnie składuje się w nim sprzęty gospodarstwa domowego. W 1994 r. miała miejsce rozbudowa budynku warsztatu na działce nr [...] w stronę działki nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedmiotowy garaż nie pozostaje w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym, co wykluczało jego nakaz rozbiórki oraz co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania. W dniu 31 maja 2021 r W.F. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o umorzeniu postępowania, podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. Jako datę powzięcia wiedzy o powyższej decyzji wskazał 14 maja 2021 r. Wznawiając postępowanie PINB uznał, że funkcja garażowa nie powoduje negatywnego oddziaływania wskazanego budynku na tereny działek sąsiednich. Wnioskodawca nie został więc uznany za stronę postępowania, wobec czego PINB decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr 157/2021 umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca a w wyniku jego rozpoznania WINB decyzją z dnia 20 września 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.354.2021.AN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego po wznowieniu postępowania PINB słusznie uznał, że wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 maja 2021 r. nr 110/2021 o umorzeniu postępowania. Stanowisko to WINB wywiódł z art. 28 k.p.a. wskazując że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny oraz oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, w tym przede wszystkim administracyjnego, a interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Uzasadniając brak interesu prawnego po stronie odwołującego się organ II instancji wskazał, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 43 metrów od działki skarżącego i jest oddzielony innymi zabudowaniami. Argumenty zaś przedstawione przez stronę świadczą o posiadaniu przez niego interesu faktycznego w sprawie. Skargę na ww. decyzję wywiódł W.F. zarzucając decyzji WINB naruszenie art. 8 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena kontrolowanej decyzji sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżący mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr [...] w Ż., zakończonego decyzją PINB z dnia 13 maja 2021 r. nr 110/2021 o umorzeniu postępowania. Rozstrzygając tę kwestię Sąd I instancji wyjaśnił treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle ww. przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania. Następnie wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, który pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sąd zaznaczył, że od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Sąd I instancji oceniając interes prawny po stronie skarżącego odniósł się do ustaleń faktycznych organów i stwierdził, że sporny obiekt budowlany znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy z działką skarżącego nr [...], zaś odległość tego budynku od budynku skarżącego wynosi 43 m. Natomiast WINB podał, że odległość przedmiotowego obiektu budowlanego od działki skarżącego wynosi 43 m, co zostało zakwestionowane przez skarżącego. W tym zakresie Sąd przyznał rację stronie, gdyż z materiału dowodowego wynika, że odległość 43 m jest wielkością, która oddziela przedmiotowy budynek od budynku skarżącego, a nie od granicy jego działki. Niemniej uchybieniu WINB w tym zakresie nie można przypisać doniosłości mogącej stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż błąd ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Okolicznością istotną jest bowiem fakt, że pomiędzy budynkiem a działką skarżącego posadowione są jeszcze inne zabudowania znajdujące się na działce nr [...], które oddzielają skarżącego od przedmiotowego obiektu budowlanego. Ta okoliczność, jak wskazał Sąd ma charakter bezsporny. Ponadto odległość tego budynku względem działki skarżącego wynosi 25 m, a przedmiotowy budynek nie pełni aktualnie funkcji produkcyjnej. Co więcej, Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowym budynku dwie bramy dwuskrzydłowe są usytuowane od strony ul. [...], z którą należąca do skarżącego działka nr [...] nie jest bezpośrednio skomunikowana. Budynek zaś jest położony w większej części na działce nr [...] i poprzez wskazane bramy wjazdowe jest dostępny z terenu tej właśnie działki. Działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr [...], położoną przy innej ulicy (ul. [...]) i z tej ulicy dostępną .Wobec powyższych okoliczności organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, skutku nie mogły odnieść zarzuty skargi dotyczące tego, że w innych postępowaniach skarżącemu przyznano status strony – przedmiotem tych postępowań był budynek położony w całości na działce nr [...] i dostępny z terenu tej właśnie działki, zatem w sprawie miał miejsce zupełnie inny stan faktyczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, pomimo dopuszczenia się przez organ I i II instancji naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności rozbudowy budynku, z uwagi na fakt, że nie ma interesu prawnego, gdyż: pomiędzy jego działką a samowolnie rozbudowanym budynkiem są jeszcze inne zabudowania, tylko część budynku znajduje się na działce sąsiadującej z działką skarżącego, bramy do budynku i dojazd usytuowane są od strony innej ulicy niż nieruchomość skarżącego, a budynek nie pełni obecnie funkcji produkcyjnej; tymczasem powyższe ustalenia nie stanowią kryteriów z art. 28 k.p.a. pozbawiających podmiot statusu strony, zatem WSA dokonał błędnej kontroli postępowania organów administracyjnych, pomijając, że w przypadku samowoli budowlanej interes prawny może mieć charakter potencjalny (budynek może oddziaływać na nieruchomość), a nie jest konieczne wykazanie przez stronę już istniejącego naruszenia jej interesu prawnego - w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że realizowana lub zrealizowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, które zgodnie z art. 140 k.c. skarżący bez wątpienia posiada. Naruszenie mogło mieć (i miało) istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe, tj. zgodne z wyżej opisanym, rozumienie "interesu prawnego", skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne i dokonane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie, ustalenia faktyczne organów I i II instancji - nie zweryfikowane należycie przez WSA - że w chwili obecnej budynek nie pełni funkcji produkcyjnej. Pomimo że takie przeznaczenie wynika z dokumentów urzędowych (jest w dalszym ciągu uwidocznione w zasobach Starostwa Powiatowego w Ż., wynika z wpisów prowadzonej działalności na przedmiotowej nieruchomości w CEIDG) oraz zeznań świadków (wskazanych na str. 7-8 skargi do WSA) organy administracji nie zweryfikowały oświadczenia Z.I. i W.S., które w świetle innych dowodów nie są zgodne z prawdą. Prawidłowe ustalenia w tym zakresie - w świetle stanowiska WSA, że brak funkcji produkcyjnej przemawia za nie przyznaniem skarżącemu statusu strony - skutkowałyby możliwością wydania odmiennego orzeczenia przez Sąd I instancji, zatem mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego., enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno co do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego został postawiony w przedmiocie wyprowadzenia przez Sąd I instancji wadliwego wniosku o braku interesu prawnego skarżącego. Wyprowadzenie interesu prawnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, powinno oprzeć się na regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zatem art. 28 k.p.a. przyznaje jednostce status strony do żądania czynności organu ze względu na jej interes prawny. Przyznanie jednostce statusu strony jest podwójnie obwarowane, a mianowicie - po pierwsze, wystąpienie z żądaniem czynności organu, - po drugie, żądanie to jest ograniczone posiadaniem interesu prawnego. To podwójne obwarowanie oznacza, że jednostka może domagać czynności organu, ale tylko gdy ma ono oparcie w przepisach prawa materialnego, dających podstawę do podjęcia czynności w postępowaniu administracyjnym rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego. To także nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17). W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu, czy też obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2544/19). W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy uprawnione było stanowisko organów obu instancji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że z uwagi na wzajemne usytuowanie nieruchomości, nie występują przesłanki do stwierdzenia, że przedmiotowa zabudowa powoduje dla nieruchomości skarżącego tego rodzaju uciążliwości, które mogłyby być rozpoznawane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Zauważyć trzeba, że rozkład zabudowań na działkach nr [...], jak też odległość od nieruchomości skarżącego, pozwalały organom wnioskować o braku takich odziaływań spornego obiektu, które podlegałyby kontroli na wiosek skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Także skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnej normy prawa materialnego administracyjnego, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia jego interesu prawnego. W tym kontekście należy zauważyć, że odczuwanie przez skarżącego potencjalnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z odziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, warunkującym przyznanie mu legitymacji do zainicjowania postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Ponadto uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 140 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał w jej realiach wydanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania Błędne wskazanie przez organ odległości 43 m pomiędzy działkami, zamiast pomiędzy budynkami, pozostawało bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze, że od spornego budynku nieruchomość skarżącego oddzielają jeszcze inne budynki. Prawidłowe było również stanowisko Sądu I instancji w zakresie aktualnego sposobu wykorzystania spornego obiektu, które znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W tej sytuacji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wyprowadzenie wniosku, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż w sprawie tej nie doszło do naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji więc nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.