II SA/Ke 608/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak: SKO.PS-80/3428/2079/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 608/23 Uzasadnienie Decyzją z 10 sierpnia 2023 r. znak: SKO.PS/80/3428/2079/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w Koprzywnicy z 6 marca 2023 r. znak: OPS.5140.11.2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem skierowanym do OPS w Koprzywnicy J. Ż. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym matką – W. B., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sandomierzu z 17 maja 2010 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 1987 r. Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na dwie okoliczności tj. po pierwsze niepełnosprawność matki W. B. powstała w wieku 47 lat, a po drugie wnioskodawczyni J. Ż., będąc rolnikiem, nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. Ż. podnosiła, że nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało, że we wspomnianym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej "u.ś.r.", w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tego względu nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odmawiając zatem zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, organ I instancji dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Pomimo powyższego, zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17b ust. 1-2 u.ś.r. przesłanką przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, co wymaga potwierdzenia w formie stosownego oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W toku postępowania ustalono, że J. Ż. jest zarejestrowana jako producent rolny i latach 2004 – 2022 pobierała dopłaty. Kolegium uznało, że wskazane wyżej okoliczności wpływają na ocenę spełnienia przez nią przesłanki z 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie to nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności jak np. osobistej uprawy, zbierania plonów, czy też uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestania składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga także przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej np. złożenia wniosku o usuniecie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów pomocy, a wiec prowadzenie gospodarstwa rolnego. Zatem figurowanie w ewidencji producentów organ odwoławczy wskazał jako jeden z elementów koniecznych do przyjęcia, że mamy do czynienia z rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Zgodnie ze stanowiskiem SKO, strona, będąc zarejestrowana jako producent rolny oraz wnioskując i otrzymując płatności obszarowe dowiodła, ze nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. W skardze na ww. decyzję SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. Ż. zarzuciła decyzji SKO naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 - ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tego tytułu, że posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, jest producentem rolnym i widnieje w ewidencji krajowej producentów rolnych, podczas gdy treść niniejszego przepisu nie stanowi że trzeba rezygnować z prowadzenia, czy posiadania gospodarstwa rolnego by otrzymać przedmiotowe świadczenie, tym samym decyzja została wydana błędnie. W oparciu o przedstawiony zarzut wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z uwagi na bardzo ciężki stan zdrowotny matki, która wymaga całodobowej opieki i pomocy nie podejmuje ona żadnego zatrudnienia, a pracą w gospodarstwie rolnym zajmuje się mąż. Nie pozostaje w zatrudnieniu w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zdaniem skarżącej, w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma regulacji odnoszących się do osób widniejących w ewidencji krajowej producentów rolnych. W żadnym innym przepisie tej ustawy nie zostało ustanowione nic w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Żaden z przepisów również nie wskazuje wprost, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. Autorka skargi wyjaśniła, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego, które otrzymała od rodziców umową darowizny. Nie pracuje w gospodarstwie, gdyż stan zdrowia matki wymaga tego, by stale się nią opiekowała. Gospodarstwo rolne to ugór i łąki nie przynoszące żadnych dochodów dla rodziny. Dotacje o których wspomina Samorządowe Kolegium Odwoławcze były pobierane przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ale obecnie zupełnie z nich nie korzysta i nie ma w planie w przyszłości z nich korzystać. Wskazuje, że złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych, załączając stosowne potwierdzenie. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, nie trzeba rezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Żadne przepisy na to nie wskazują i tego nie wymagają, w tym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniając treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezentując powyższy pogląd strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 października 2011 roku - sygn. akt: II SA/Ke 548/11. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę – legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 – nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. m.in. wyroki NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 274/18). Punktem spornym w niniejszej sprawie było natomiast to, czy organy administracji miały podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad matką, skoro złożyła oświadczenie, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z art. 17b ust. u.ś.r., w przypadku gdy o świadczenia o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Ust. 2 art. 17b natomiast stanowi, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Co do zasady nie ma obowiązku badania treści tego rodzaju oświadczenia (tj. co do faktów) przez organy orzekające w sprawie, co jednak nie wyklucza możliwości oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena w tym zakresie powinna się odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów, tym bardziej że oświadczenie jest składane właśnie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Odpowiedzialność za złożenie oświadczenia przerzucana jest na osobę, która dane oświadczenie składa. Tego rodzaju ułatwienie dowodowe nie oznacza, że oświadczenie rolnika nie może podlegać weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por.m.in. wyrok WSA w Lublinie z 30 marca 2022 r., sygn. II SA/Lu 99/22, wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2022 r., sygn. III SA/Kr 1600/21, wyrok WSA w Lublinie z 9 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Lu 773/21). W niniejszym przypadku fakt posiadania przez J. Ż. gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,5200 fizyczne – 0,8155 ha przeliczeniowych potwierdza zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w Koprzywnicy z 1.02.2023 r. Na podstawie zaświadczenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 23 lutego 2023 r. SKO ustaliło, że J. Ż. jest zarejestrowana jako producent rolny i od 2004 r. – 2022 r. pobierała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. Ż. z 8 lutego 2023 r. wskazujące, że w polu pracuje mąż co potwierdziła także w skardze do Sądu, zaznaczając również, że gospodarstwo rolne to ugór i łąki. W ocenie Sądu powyższe okoliczności pozwalają uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca w istocie nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tą ostatnią formą aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Skarżąca bowiem twierdzi, że pracą w gospodarstwie zajmuje się mąż, który pracuje "w polu". Zatem nawet nie składając wniosku o dopłaty i nie wykonując w nim osobiście pracy fizycznej, skarżąca faktycznie zarządza gospodarstwem rolnym. Trzeba podkreślić, że prawne przesłanki pobierania płatności z ARiMR są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (pkt 1), oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Według art. 2 pkt 14 tej ustawy użyte w niej określenie "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza oznacza zaś: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013). W świetle powyższego, niemożliwe jest pobieranie płatności bezpośrednich, jeśli nie prowadzi się gospodarstwa rolnego. Figurowanie w ewidencji producentów rolnych jest więc jednym z elementów koniecznych do przyjęcia, że mamy do czynienia z rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Według skarżącej, gospodarstwo rolne stanowiące jej własność to ugór i łąki nie przynoszące żadnych dochodów. Twierdzeniom tym jednak przeczą niekwestionowane ustalenia organu, że skarżąca w okresie od 2004 r. do 2022 r. pobierała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca zarządzała swoim gospodarstwem rolnym, a nadto figurując w ewidencji producentów rolnych, była formalnie rolnikiem. Z tych względów organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych złożony 6 września 2023 r. (czyli po dacie wydania przez SKO decyzji) i decyzja Kierownika ARiMR w Sandomierzu z 11 września 2023 r. o wykreśleniu z ewidencji producentów rolnych nie mogły wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków. Pogląd skarżącej zgodnie z którym nie trzeba rezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne jest oczywiście sprzeczny z treścią art. 17b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.ś.r., zaś wyrok na który powołuje się w skardze został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 64/12. W świetle powyższych rozważań Kolegium prawidłowo odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą podstawy uzasadniające jej uchylenie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.