II OSK 615/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1686/22 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2022 r. znak: 605/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku; uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania I. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Siedleckiego z 4 lutego 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego "budowy budynku gospodarczego do 35 m² (...)" na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (służebność) w miejscowości H., gmina P. Na powyższą decyzję I. S. złożyła skargę do WSA. Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę uwzględnił. W ocenie Sądu, przy dokonaniu oceny spełnienia dla planowanej inwestycji wymagań zawartych w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2022.1225; dalej r.w.t) organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady budowania zaufania do działalności administracji publicznej. W zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż dostęp do drogi publicznej do nieruchomości [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, realizowany jest przez działki inwestycyjne nr [...], [...] i [...], przy czym działka nr [...] stanowi służebność gruntową i jej szerokość wynosi 4 m. Organ stwierdził, że służebność gruntowa ustanowiona na działce nr [...], nie spełnia wymagań, o których mowa w § 14 r.w.t., gdyż nie jest odpowiedniej szerokości (zbyt wąska). Sąd wskazał, iż na sąsiadującej nieruchomości ([...]) znajduje się budynek mieszkalny należący do skarżącej, do którego – jak wynika ze skargi – dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez ww. służebność gruntową ustanowioną na działce [...]. Organ, w ocenie Sądu, powinien odnieść się do ww. okoliczności w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnić, dlaczego w odniesieniu do obecnie planowanej inwestycji, dostęp do drogi publicznej nie został spełniony. W przypadku gdy ta sama służebność została wcześniej uznana za spełniającą wymogi dostępu do drogi publicznej dla budynku mieszkalnego należącego do skarżącej, organ winien wykazać, dlaczego nie może ona tej funkcji pełnić w stosunku do budynku gospodarczego czy też garażu, znajdującego się na jej nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto, w opinii WSA, organ winien dokonać szczegółowych ustaleń, czy do planowanej inwestycji możliwe jest przejście do drogi publicznej poprzez należącą do skarżącej nieruchomość. Skarżąca bowiem podała, że droga dojazdowa nie będzie użytkowana przez pieszych, bowiem ruch pieszych odbywa się po terenie jej działki, a nie po drodze dojazdowej do garażu (budynku gospodarczego). Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu, pomimo iż jest istotna do prawidłowej oceny spełnienia wymagań, o których mowa w "art. 14 § 1" r.w.t. W ocenie Sądu, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynika także z błędnej interpretacji § 14 ust. 1 r.w.t., w zakresie, w jakim odnosi się do konieczności spełnienia parametrów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści ust. 1 § 14 r.w.t. wynika, iż przyjęte przez ustawodawcę w tym akcie pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Te wymagania niewątpliwie spełnia ustanowiona na działce [...] służebność gruntowa, która – jak wskazano powyżej – wynosi 4 m. Jednak w ocenie organu, dla przedmiotowej inwestycji nie zapewniono odpowiedniego do niej dojścia, bowiem szerokość chodnika przy jezdni nie powinna być mniejsza niż 2 m, co wynika z treści ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Zdaniem Sądu błędnie organ odwołał się do minimalnych parametrów chodnika, wynikających z przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Rozporządzenie to określa bowiem warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Tym samym niezasadnym było powołanie się przez organ na konieczność spełnienia wymagań parametrów co do szerokości chodnika zawartych w tym rozporządzeniu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze służebnością gruntową przejścia i przejazdu, a nie drogą publiczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 r.w.t., przez uznanie, że Wojewoda naruszył ten przepis; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r. sprzeniewierzył się wskazanej normie zważywszy, że w odniesieniu do innych inwestycji znajdujących się na terenie nieruchomości inwestora organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionowały w analogicznej sytuacji prawidłowości dostępu do drogi publicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda nie dokonał wystarczających ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia wymagania przewidziane w § 14 r.w.t., zwłaszcza w aspekcie możliwości zapewnienia przejścia do drogi publicznej po terenie działki inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administrtacyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną na działce nr [...] służebność gruntową i jej szerokość wynosi 4 m. Przepis § 14 ust. 1 r.w.t. stanowi, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Powyższy przepis reguluje kwestię zapewnienia działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej i określa, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób zapewniony jest tylko dojazd do nieruchomości, a dojście nie jest możliwe. Przepis § 14 ust. 1 r.w.t. mówi bowiem zarówno o dojściu, jak i o dojeździe zapewniającym dostęp do drogi publicznej, a nie tylko o samym dojeździe. Przywoływane przez skarżący kasacyjnie organ uregulowanie zawarte w § 14 ust. 2 r.w.t., dotyczące ciągu pieszo-jezdnego, stanowi, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Unormowanie to nie wyklucza zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej stosownie do § 14 ust. 1 r.w.t., gdyż mówi nie tylko o dojściu i dojeździe do działek budowlanych i drogi publicznej, ale jednocześnie o umożliwieniu ruchu pieszych, ruchu pojazdów i postoju pojazdów. Jeżeli zatem pominie się możliwość postoju pojazdów, to dojście i dojazd do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych może być zapewniony stosownie do § 14 ust. 1 r.w.t., bez konieczności spełnienia wymogów z ust. 2 tego paragrafu. Słusznie w takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że ustanowiona na działce nr [...] służebność gruntowa spełnia wymagania określone w § 14 ust. 1 r.w.t. Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez zaskarżony wyrok nie jest więc zasadny. Nie podlegają też uwzględnieniu pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przyjmując, że Wojewoda wydając decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r. sprzeniewierzył się wskazanej normie zważywszy, że w odniesieniu do innych inwestycji znajdujących się na terenie nieruchomości inwestora organy administracji architektoniczno-budowlanej nie zakwestionowały w analogicznej sytuacji prawidłowości dostępu do drogi publicznej. Skoro bowiem uprzednio nie kwestionowano, że korzystając z tej samej służebności gruntowej nieruchomość skarżącej w I instancji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, to uznanie, iż w niniejszej sprawie dostęp taki nie był zapewniony mogło być ocenione jako naruszające art. 8 § 2 k.p.a. Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że Wojewoda nie dokonał wystarczających ustaleń, czy planowana inwestycja spełnia wymagania przewidziane w § 14 r.w.t., zwłaszcza w aspekcie możliwości zapewnienia przejścia do drogi publicznej po terenie działki inwestora. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie jest zatem zasadny. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.