I OW 115/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. o przyznanie dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy C. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w wykonaniu postanowienia z dnia 27 marca 2023 r., przekazał według właściwości akta sprawy o sygn. II SO/Rz 2/23 toczącej się z wniosku Wójta Gminy C. reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K.-M. o przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 7 listopada 2022 r. E. K.-M. (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana") zwróciła się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego. W oświadczeniu złożonym w dniu 22 grudnia 2022 r. jako adres swojego zamieszkania wskazała miejscowość D. w gminie C. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż w wyniku podjętych w sprawie czynności ustalono, że budynek znajdujący się pod powyższym adresem został wpisany do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.) przez męża wnioskodawczyni. W deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i spalania paliw małżonek wnioskodawczyni wskazał, iż deklaracja dotyczy budynku jednorodzinnego (w tym w zabudowie bliźniaczej i szeregowej) i, że budynek ogrzewany jest piecokuchnią. Jako adres wypełniającego formularz wskazano ul. (...) w L. Ponadto ustalono, że nieruchomość położona w D. nie jest objęta systemem odbioru odpadów komunalnych, a wnioskodawczyni nie widnieje w kartotece osób posiadających deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w C. uznał się niewłaściwym w sprawie i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Wójtowi Gminy Ł. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że wnioskodawczyni nie mieszka na terenie gminy C., a jej miejsce zamieszkania znajduje się na terenie gminy Ł. W dniu 18 stycznia 2023 r. do Wójta Gminy C. wpłynęło zawiadomienie GOPS w Ł. o odesłaniu wniosku według właściwości. W uzasadnieniu powyższego wskazano, że wnioskodawczyni, podczas wizyty w GOPS Ł., oświadczyła, że mieszka pod adresem D. (...) K. Na podstawie powyższego oświadczenia GOPS Ł. uznał, że organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy C. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż w sprawach dotyczących ustalenia prawa do wypłaty dodatku węglowego właściwą do jego rozstrzygnięcia jest gmina miejsca zamieszkania osoby składającej wniosek. Organ właściwy miejscowo do załatwienia sprawy należy ustalić według treści art. 2 ust. 15b w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Równocześnie wskazano, iż koniecznym jest odwołanie się do treści art. 25 ustawy Kodeks cywilny, z uwagi na to, że ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z powyższym przepisem, za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jako stały pobyt należy natomiast uznać przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw. Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie zatem miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, jest objęta opieką lekarską itp. Samo natomiast posiadanie nieruchomości, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Tym samym, w ocenie Wójta Gminy C. kwestia posiadania nieruchomości nie powinna mieć wiodącego znaczenia dla ustalenia kwestii właściwości miejscowej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy C., a Wójtem Gminy Łubniany w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K.-M. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość D. w gminie C. i określiła Wójta Gminy C., jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.