I GSK 2226/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 779/17 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. Z. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 779/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015, w pkt 1) sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krośnie (dalej: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") z [...] listopada 2016 r., nr [...], w pkt 2) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2015 r. strona wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2015 rok. Do wniosku załączono m.in. oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego S. M., a także umowę dzierżawy zawartą pomiędzy S. M. i J. M., jako wydzierżawiającymi a stroną (dzierżawcą) z [...] lutego 2015 r., dotyczącą działek nr [...] i [...], oraz umowę dzierżawy zawartą przez stronę z J. M. z [...] lutego 2015 r., dotyczącą wydzierżawienia stronie działek nr [...] i nr [...]. Kierownika Biura ARiMR decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], przyznały stronie płatność rolnośrodowiskową za 2015 rok w wysokości 12.788,20 zł, odmawiając jednocześnie przyznania płatności w zakresie wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) dla działki rolnej A1 (nr 139) o pow. 2,56 ha, a także wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) dla działki rolnej B1 (nr 161) o pow. 2,96 ha. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ARiMR stwierdził – w odniesieniu do działek nr [...] i [...] – że strona odwołująca się nie przejęła skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego od S. M. Zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ") w przypadku przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego istotne jest, aby przekazujący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Warunek ten spełniony został w przypadku działek nr [...] i [...], odnośnie których przejęcie gruntów nastąpiło na podstawie umowy zawartej przez stronę z J. M. i S. M.. Warunek ten nie został jednak spełniony, jeżeli chodzi o działki nr [...] i [...]. W przypadku tych działek przekazującym była J. M. (osoba wydzierżawiająca, a zarazem właściciel nieruchomości), która nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tak więc strona nie nabyła posiadania działek rolnych i praw do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od tego samego podmiotu. Przeniesie nie nastąpiło też pomiędzy dotychczasowym posiadaczem (beneficjentem płatności), a nowym posiadaczem. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z § 32 rozporządzenia PRŚ. W skardze do WSA skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, podniosła, że w przypadku działek nr [...] i [...] zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało przejęte od realizującego je S. M., jednak umowa dzierżawy zawarta została z jego żoną – J. M., która jest właścicielką przedmiotowych działek. Skarżąca stanęła na stanowisku, że przejęcie przez nią zobowiązania było skuteczne, gdyż istotne jest przeniesienie posiadania gruntów, a nie status ich posiadania. Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę. Sąd I instancji, powołując się na § 32 rozporządzenia PRŚ, wskazał, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: - przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, - podstawą prawną przeniesienia posiadania działek rolnych była umowa (sprzedaży, dzierżawy lub inna), - przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba, bo nowy posiadacz gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zobowiązuje się do kontynuowania tego zobowiązania. Sąd zauważył, że do wniosku o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego przez S. M. na działkach nr [...] i [...] skarżąca dołączyła umowę dzierżawy zawartą z J. M. – właścicielką działek. Spełnione zostały więc przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o których mowa w § 32 rozporządzenia PRŚ, albowiem przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, a podstawą przeniesienia posiadania działek była umowa. Przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane zgodnie z warunkami z § 32 rozporządzenia PRŚ na podstawie umowy dzierżawy, a przejmującym grunty i zobowiązanie była ta sama osoba, która zobowiązała się do kontynuowania zobowiązania S. M. Mając na uwadze okoliczności sprawy nie sposób zdaniem WSA podzielić stanowiska organu ARiMR, że powołane przepisy wymagają, aby zawarcie umowy, stanowiącej podstawę przeniesienia posiadania gruntów, następowało z tą samą osobą, która przekazuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Podobnie brak jest podstaw do przyjęcia, iż przekazanie działek rolnych i zobowiązania musi mieć miejsce od tej samej osoby. Dopiero w stanie prawnym obowiązującym od 15 marca 2016 r. w przepisach rozporządzenia PRŚ ustanowiono wymóg kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika: "który był dotychczas posiadaczem tych gruntów". W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, Dyrektor Oddziału ARiMR zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię § 32 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3, § 11 pkt 1, 2 rozporządzenia PRŚ oraz w zw. z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Seria L z 2006 r. Nr 368, poz. 15 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1974/2006"), polegającą na błędnym przyjęciu, że niezbędnym warunkiem skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie jest przeniesienie posiadania gruntów rolnych w drodze umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym, faktycznym posiadaczem tych gruntów, realizującym jednocześnie program rolnośrodowiskowy, a nowym posiadaczem, który podjął się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie wymagane jest, aby przejęcie gruntów i zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło od tej samej osoby, oraz przez błędne uznanie, że z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest jedynie zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie istotna jest również osoba rolnika, który podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na tych gruntach. Skarżący kasacyjnie organ wniósł jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca J. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, ze względu na usprawiedliwione podstawy, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Norma wyrażona w art. 183 § 1 P.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej (art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które wyraźnie zostały wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W procesie rozpoznawania tych zarzutów NSA nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zrzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało (wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 69/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Na gruncie niniejszej sprawy skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego § 32 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3, § 11 pkt 1, 2 rozporządzenia PRŚ oraz w zw. z art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006, przez błędną wykładnię ww. przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy wskazać, że zasadny jest wyrażony w niej zarzut naruszenia § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ oraz art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006. Przepis art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 stanowi, że w przypadku, gdy podczas trwania zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeżeli zobowiązanie nie jest przejęte, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje, że osoba przejmująca całość lub część gospodarstwa od beneficjenta wsparcia, które uzależnione zostało od podjęcia zobowiązania, może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Z przepisu tego wynika bezpośredni związek pomiędzy osobą, która podjęła zobowiązanie (beneficjent wsparcia), a osobą przejmującą gospodarstwo lub jego część od tego beneficjenta, a nie jak wynika z wykładni sądu I instancji, od osoby trzeciej, którą w sprawie pozostaje J. M. wydzierżawiająca działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym Z. R. Wskazać trzeba, że J.M. nie uczestniczyła w realizacji zaciągniętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie zaciągnięte zostało przez S. M. Są to okoliczności bezsporne, których strony nie kwestionują. W tej sytuacji faktycznej i prawnej słuszne jest stanowisko, że J. M. nie przysługuje możliwość cedowania praw i obowiązków wynikających z realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego. Nikt bowiem nie może przekazać drugiemu więcej praw niż sam posiada. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ należy wobec tego odczytywać i wykładać łącznie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006. § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ stanowi – "W przypadku przeniesienia (...) gruntów (...) objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika (...) nowemu posiadaczowi tych gruntów (...) mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy". Tym rolnikiem, o którym mowa w tym przepisie w rozpoznawanej sprawie jest S. M. On to bowiem był beneficjentem wsparcia i to zobowiązanie podjął. Tylko on mógł w konsekwencji to zobowiązanie scedować na przejmującą grunt skarżącą – J. Z., a nie wydzierżawiająca J. M. Zatem areał określony działkami ewidencyjnymi o nr. [...] i [...] objęty zakresem wniosku transferowego nie mógł być przedmiotem skutecznego przekazania. Wobec tego, że WSA naruszył § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ i art. 44 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a jednocześnie z uwagi na dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy i wykazaną powyżej prawidłowość stanowiska organu ARiMR wyrażonego w zaskarżonej decyzji – w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – skierowaną do sądu I instancji skargę J. Z. należało oddalić. O powyższym orzeczono odpowiednio w pkt. 1. i 2. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono w pkt. 3. sentencji wyroku.