II SA/Ol 408/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu odwołania A.B. (dalej jako: "skarżący") od decyzji Starosty K. (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 9 lutego 2022 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów boksów garażowych na działkach nr [...] obręb [...] miasto R., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda") decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr WIN-II.7840.4.32.2023 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości złożonego wniosku o pozwolenia na budowę dwóch zespołów boksów garażowych w zakresie doprowadzenia do zgodności z uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w rejonie ulic: [...] (dalej jako: "miejscowy plan") dla obszaru 1MNU, zachowując przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa z dopuszczeniem realizacji zespołów garażowych. Skarżący przedłożył opinię autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: Biura A. wskazującą na zgodność budowy dwóch zespołów boksów garażowych z obowiązującym miejscowym planem. Skarżący w piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. przedstawił również stanowisko Burmistrza R. wskazujące na zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem ze względu na zachowanie podstawowego przeznaczenia usługowego terenu (wynajem garaży) oraz fakt, iż planowany zespół garaży stanowi przeznaczenie uzupełniające. Wydając decyzję odmowną organ I instancji uznał, że zaprojektowane dwa zespoły garaży nie spełniają wymagań określonych w obowiązującym miejscowym planie. Zapisy planu dla terenu oznaczonego symbolem 1MNU stanowią bowiem jasno o podstawowym przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa z dopuszczeniem realizacji zespołów garażowych. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że zaplanowana zabudowa jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu zabudowy obszaru oznaczonego symbolem 1 MNU. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że w § 4 miejscowego planu ustalono, że obszar oznaczony symbolem MNU to teren przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – ust. 1 pkt 2. Na załączniku graficznym nr 3, stanowiącym integralną część planu miejscowego, dla przedmiotowego terenu widnieje zapis: "Przeznaczenie terenów na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej". Z kolei w § 8 miejscowego planu zawarto szczegółowe ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania i w ust. 2 pkt 5 wskazano, że dopuszcza on realizację zespołów garażowych. Jednak nie można zapominać, że przeznaczenie podstawowe terenu to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Wojewoda zauważył również, że na terenie planowanej inwestycji, zgodnie z § 5 ust. 5 miejscowego planu dopuszcza się lokalizowanie (MN, MNU, U) budynków w zbliżeniu lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią zgodnie z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) w § 12 ust. 4 pkt 3, dotyczącym dopuszczalnych odległości budynku od granic działki budowlanej, dopuszcza budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Przepis ten dotyczy zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. W niniejszej sprawie, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, na terenie przedmiotowej inwestycji taka zabudowa nie występuje. Zaistniała zatem sprzeczność – planowana jest zabudowa dwóch zespołów garażowych, natomiast zastosowane przepisy odrębne dotyczą zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej lub zagrodowej. Wojewoda podniósł ponadto, że na projekcie zagospodarowania terenu nie podano charakterystycznych rzędnych wskazujących planowany sposób przekształcenia terenów przyległych, w granicach objętych wnioskiem, w tym gwarantujących niekierowanie wód opadowych na tereny sąsiednie. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli instancyjnej; - art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że budowa zespołu boksów garażowych pozostaje niezgodna z zapisami planu miejscowego; - art. 7a k.p.a. w zw. z zapisami planu miejscowego poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących treści norm prawnych na niekorzyść strony; - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako: "p.b", w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., 503 ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", i postanowieniami miejscowego planu poprzez uznanie, że zachodzi w niniejszej sprawie brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy projekt budowlany nie naruszał postanowień planu, a mimo to skarżący został wezwany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; - § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu poprzez uznanie, że na terenie działki skarżącego, objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, istnieje zakaz zabudowy zespołem garaży. W uzasadnieniu podniesiono, że organy uznają projektowaną zabudowę zespołu garaży za sprzeczną z podstawowym przeznaczeniem terenu, chociaż garaże mają być przeznaczone na wynajem, a zatem przeznaczenie w postaci zabudowy usługowej będzie realizowane. Ponadto, zdaniem skarżącego, miejscowy plan nie przewiduje, że budowa garaży ma mieć wyłącznie charakter uzupełniający w stosunku do zabudowy podstawowej – tj. mieszkalnej jednorodzinnej lub zagrodowej. Możliwość budowy garaży była główną zmianą w stosunku do obecnego planu. Ponadto w piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. Burmistrz R. potwierdził, że planowana budowa zespołów boksów garażowych pozostaje zgodna z zapisami miejscowego planu i, że obszar 1MNU zmieniany był na wniosek właściciela tych terenów pod kątem możliwości realizacji na danym terenie zespołów garażowych. Skarżący wyjaśnił również, że dokonał zakupu przedmiotowych działek po upewnieniu się co do możliwości budowy na nich garaży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów boksów garażowych na działkach nr [...] obręb [...] miasto R. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a-c p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ewentualnie z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z powyższego wynika, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji powinien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei na podstawie art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 p.b., a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Dokonując oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy także, że jest on aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że jego postanowienia muszą być przestrzegane i uwzględniane przy realizacji inwestycji budowlanej. Wyjaśnić także należy, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15 (dostępny w CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Jak wynika z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów, stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w rejonie ulic: [...], w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1MNU, o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (§ 8 ust. 2 miejscowego planu). Skoro zatem zamierzeniem skarżącego jest budowa na wynajem zespołu boksów garażowych na wskazanym terenie, a zatem zabudowa usługowa, to nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w obowiązującym miejscowym planie. Tym bardziej, że w miejscowym planie w § 8 ust. 2 pkt 4 wprost zostało wskazane, iż na terenie 1MNU dopuszcza się realizację zespołów garażowych. W tej sytuacji nie było podstaw do wydania skarżącemu, w oparciu o art. 35 ust. 5 p.b., decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów boksów garażowych, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest wprost zgodne z przywołanymi powyżej uregulowaniami planu miejscowego. Należy również zauważyć, że z pisma 24 stycznia 2023 r. Burmistrz R. wynika, iż miejscowy plan w obszarze 1MNU został zmieniony na wniosek skarżącego pod kątem możliwości realizacji na danym terenie zespołów garażowych. W piśmie tym również wskazano, że obowiązujący miejscowy plan w obszarze oznaczonym symbolem 1MNU jest zgodny z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego. Niezrozumiałe jest również stanowisko Wojewody co do braku zgodności planowanej przez skarżącego inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Nie można również uznać stwierdzenia Wojewody, iż w projekcie zagospodarowania terenu nie podano charakterystycznych rzędnych wskazujących planowany sposób przekształcenia terenów przyległych, w tym gwarantujących niekierowanie wód opadowych na tereny sąsiednie. Jeżeli bowiem w ocenie organu wystąpiła sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami, to należało wskazać o jakie przepisy chodzi, a następnie wezwać skarżącego w trybie art. 35 ust. 3 p.b. do usunięcia zauważonych nieprawidłowości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku mając na uwadze wpis – 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).