II SA/Bd 1000/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXVI/263/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie wniósł skargę na uchwałę z dnia 31 marca 2022r. nr XXXVI/263/2022 Rady Gminy Rogowo w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 – dalej powoływanej jako: "u.o.s.p.") oraz § 32 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016r., poz. 283) poprzez pozbawione podstaw prawnych wskazanie w § 3 tej uchwały, że: "Traci moc Uchwała nr XXXI/197/2018 Rady Gminy Rogowo z dnia 19 czerwca 2018r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział członków Ochotniczych Straży Pożarnych w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych. W ocenie Prokuratora treść ww. § 3 błędnie sugeruje, że przytoczona w tym paragrafie uchwała przestała obowiązywać wskutek podjęcia nowej uchwały - podczas gdy ww. uchwała z dnia 19 czerwca 2018r. utraciła moc już w chwili wejścia w życie ww. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a mianowicie z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy to został wyeliminowany z obrotu prawnego przepis ustawowy, w oparciu o który podjęto tę uchwałę. Mając na względzie powyższy zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Rogowo, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Zakwestionowała zakwalifikowanie naruszenia art. 15 u.o.s.p. jako rażącego w sytuacji, gdy ww. przepis (obowiązujący od 1 stycznia 2022r.) jest zbieżny z przepisem art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej. Oba przepisy zawierają zbieżną normę kompetencyjną dla rad gmin do ustalenia w drodze uchwały zasad przyznawania ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej powoływana jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. takim podmiotem jest prokurator. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - a w szczególności jej art. 15 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z art. 48 cyt. ustawy, uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Powołana ustawa nie zawiera przy tym przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie przepisu art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57). Słusznie Prokurator wywodzi, że powyższe prowadzi do wniosku, iż poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem należy się więc zgodzić, albowiem uchwała, jako akt podustawowy, czerpie swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie. Także w doktrynie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g. Z tego powodu naruszałoby również uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20.09.2017 r., sygn. akt II GSK 2861/15, CBOSA). Podzielając zatem stanowisko skargi, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. W konsekwencji zaś należało stwierdzić nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Mając to wszystko na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.