II SAB/Gl 128/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 17 lipca 2023 r. D.C., za pośrednictwem organu administracji, skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]. Wskazał, że pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. złożył do skarżonego organu wniosek w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie samowoli budowlanej - nielegalna rozbiórka budynku gospodarczego. W dniu 17 kwietnia 2023 r. złożył ponaglenie w sprawie Postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ w sprawie działa przewlekle, przy czym uznał, iż pismo strony należy traktować nie jako wniosek o wszczęcie postępowania, ale jako skargę w rozumieniu k.p.a. Skarżący podkreślił jednak, że jego pismo to nie skarga lecz wniosek o wszczęcie postępowania. Wskazał wyraźnie, że oczekiwał albo wszczęcia tegoż, albo postanowienia wydanego w trybie art. 61a k.p.a. W konsekwencji skarżący domaga się stwierdzenia: - bezczynności organu w ww. postępowaniu, - nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącego sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie w terminie niezwłocznym i podjęcia stosownej decyzji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że roboty budowlane na nieruchomości graniczącej z nieruchomością skarżącego były realizowane na podstawie art. 31a ustawy Prawo budowlane, o czym został on powiadomiony. PINB w G. podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. uznał, że organ I instancji nie pozostawał w bezczynności w przedmiotowej sprawie, jednakże z uwagi na brak doręczenia informacji o sposobie załatwienia skargi - co było efektem awarii systemu ePUAP, prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Ostatecznie jednak skarżący został o sposobie załatwienia jego skargi powiadomiony. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 53a ustawy Prawo budowlane, postępowania w zakresie ewentualnych samowoli budowlanych, uregulowane w rozdziale 5b ustawy wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie organ ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozstrzygana sprawa dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, którego to wszczęcia domagał się skarżący. Należy jednak zwrócić na treść art. 53 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Zgodnie z tym przepisem "postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Dotyczy to oczywiście rozdziału 5b ustawy zatytułowanego "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Przepis powyższy stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie istnieje wobec tego przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r. sygn. II SAB/Wr 1486/22 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Wskazane wyżej wyłączenie nie skutkuje tym, iż organ nadzoru budowlanego może ignorować informacje w tym zakresie. Żądanie wszczęcia postępowania w tym zakresie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". pkt 9 tego paragrafu rozszerza właściwość sądów administracyjnych na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Powyższe przepisy określają rzeczową właściwość sądu administracyjnego w zakresie przewlekłości działania lub bezczynności organów administracji publicznej. Do tego katalogu nie sposób jednak zaliczyć bezczynności (czy też przewlekłości postępowania) w zakresie skarg składanych w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.