II SA/Gd 198/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 21 grudnia 2022 r., nr SKO.421.986.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga K. C., reprezentowanego przez adwokata, została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w następującym stanie faktycznym: Decyzją z 2 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Słupska odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – W. C. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności W. C. Nadto wykonywane przez skarżącego czynności nie stanowią o zapewnieniu stałej, całodobowej opieki. Stała opieka nie jest na tę chwilę niezbędna, a czynności, jakie wykonuje wnioskodawca na rzecz matki mają charakter pomocowy. Prezydent wskazał także, że podczas wywiadu skarżący przyznał, że pracuje dorywczo i ma trudności finansowe. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 21 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium, podzielając stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego treść uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego. Kolegium uznało jednak, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskowanego świadczenia, gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Kolegium. z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że bezwzględna i stała obsługa nie jest matce skarżącego niezbędna. Nadto w czasie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że pracuje dorywczo i ma problemy finansowe. Fakt wykonywania przez skarżącego pracy, niezależnie od formy prawnej zatrudnienia, uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Potwierdza przy tym w sposób jednoznaczny, że zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką nie jest na tyle absorbujący, by uniemożliwiał mu pracę zarobkową. Dodatkowo Kolegium wskazało, że W. C. posiada dwie dorosłe wnuczki, zatem możliwe jest takie zorganizowanie opieki nad nią, by nie utrudniało to żadnemu z ww. członków rodziny pracy zawodowej. Nadto matce skarżącego zaproponowano pomoc asystenta osoby niepełnosprawnej, udział w projektach "Korpusu wsparcia seniorów", "Opiece wytchnieniowej", czy w formie usług opiekuńczych. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Strona skarżąca powołała przy tym orzecznictwo (wyrok WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r. III SA/Gd 577/21), wskazujące, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022 r., poz. 615), zwanej dalej jak wcześniej u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji zdaniem Sądu przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd w składzie orzekającym przychyla się zatem do stanowiska Kolegium w zakresie braku podstaw do uznania, że na gruncie niniejszej sprawy podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r., wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Zauważyć również należy, że przepisu art. 17 ust.1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Natomiast, to sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką, z uwagi na rodzaj i zakres czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Z ustaleń faktycznych wynika, że mama skarżącego ma 84 lata i jest stanu wolnego. Legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w Słupsku z 16 kwietnia 1996 r. zaliczającym ją trwale do pierwszej grupy inwalidów, z uwagi na stan jej narządu wzroku. W uzasadnieniu wskazano, że wymaga opieki osób drugich. Jak wynika z dokumentacji medycznej, u matki skarżącego rozpoznano zaćmę obu oczu, wysoką krótkowzroczność obu oczu, jaskrę obu oczu, oczopląs. W toku leczenia zastosowano w dniu 15 marca 2022 r. leczenie operacyjne oka lewego, następnie w dniu 16 maja 2022 r. leczenie operacyjne oka prawego. Matka skarżącego cierpi także na nadciśnienie tętnicze. W wywiadzie ustalono, że matka skarżącego nie widzi wcale. Zamieszkuje sama. Opiekę nad nią sprawuje skarżący, będący jej synem. Skarżący jest u matki codziennie od wczesnych godzin porannych: robi zakupy, sprząta, gotuje, pomaga w toalecie i przy spacerach. Po mieszkaniu matka skarżącego porusza się samodzielnie. Skarżący ma 60 lat i około 35 lat stażu pracy. Ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 2019 roku, potem pracował dorywczo. W załączonym do wniosku o przyznanie świadczenia wykazie czynności wykonywanych podczas opieki nad matką skarżący wskazał dodatkowo: prowadzenie do toalety, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, przygotowanie ubrań, ubieranie, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, podawanie leków rano, wizyty lekarskie i realizację recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia do kościoła, czytanie książek pism urzędowych, układanie do snu, nadto czasami masaże. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby matka skarżącego pozostawiona bez opieki na pewien czas (w związku z wykonywaniem przez opiekuna pracy) była narażona na zagrożenie życia, zdrowia czy dyskomfort związany z niemożnością zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb. Przeciwnie, z wywiadu środowiskowego wynika, że przemieszcza się samodzielnie we własnym mieszkaniu, czując się bezpiecznie. Tym samym Sąd nie uznał za wiarygodne oświadczenia skarżącego o prowadzeniu matki do toalety. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby problemy ze wzrokiem matki skarżącego pociągały za sobą konieczność sprawowania nad nią jakiejś szczególnej opieki. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami, że czynności jakie skarżący wykonuje w ramach sprawowanej nad matką opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Czynności te głównie związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Część tych prac nie musi być przy tym wykonywana codziennie (np. zakupy, prasowanie, mycie podłóg, realizacja recept). Natomiast czynności wykonywane codziennie, jak przygotowanie posiłków, czy podanie leków, przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy. Także przygotowanie posiłków można zorganizować tak, aby nie kolidowało to z wykonywaniem pracy zarobkowej. Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono. Sąd nie podzielił jednak ustaleń Kolegium w zakresie pracy skarżącego. W skarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w wywiadzie środowiskowym skarżący oświadczył, że pracuje dorywczo i ma problemy finansowe. Z wywiadu wynika jednak, że zapis o takiej treści znajduje się w części zawierającej wnioski pracownika MOPS, gdzie wskazano, że skarżący nie pracuje, dalej zaś wskazano, że przyznaje, że pracuje dorywczo. W innej części wywiadu wskazano natomiast, że skarżący pracował dorywczo. Organy nie dokonały jednak żadnych ustaleń w powyższym zakresie sprzecznych informacji – w szczególności kiedy miała miejsce praca dorywcza. Zdaniem Sądu za co najmniej przedwczesne uznać zatem należy wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że fakt wykonywania przez skarżącego pracy uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew jednak zarzutom skargi, organy prawidłowo zinterpretowały przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie jest na tyle absorbujący, by uniemożliwiał mu podjęcie pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Z tych wszystkich względów jako prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek skarżącego zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu w tym zakresie.