I OSK 1329/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 181/23 w sprawie ze sprzeciwu J. P. i R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 stycznia 2023 roku znak: GN-III.7581.395.2022.AG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 marca 2023 r. oddalił sprzeciw J. P. i R. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 17 stycznia 2023 roku znak: GN-III.7581.395.2022.AG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Na mocy decyzji Starosty K. z 6 grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] o pow. 0,2314 ha położona w K., w obrębie S., stała się własnością Gminy Miasta K. Decyzją z 4 października 2022 r. Starosta K., działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 176 z późn.zm. – dalej w skrócie "specustawa drogowa"), ustalił na rzecz J. i R. małż. P. odszkodowanie za prawo własności przedmiotowej działki, w kwocie 338 500,00 zł i zobowiązał Gminę Miasto K. do jego jednorazowej wpłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta K., decyzją z 17 stycznia 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "K.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 555 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), w tym § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia. W celu ustalenia odszkodowania organ I instancji posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym 2 maja 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. W procedurze ustalania odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej stosuje się § 36 rozporządzenia. W operacie szacunkowym z 2 maja 2022 r. biegły nie przywołał treści powołanej regulacji, a przytoczył przepisy art. 98 i art. 106 u.g.n., które nie mają zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą odmiennych od niniejszego trybów. Dopiero udzielając wyjaśnień w piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły powołał się na § 36 rozporządzenia, co nie daje pewności, czy na etapie sporządzania wyceny przepis ten został uwzględniony przez biegłego. Co więcej, wprawdzie data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została określona prawidłowo, tj. zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (6 grudnia 2022 r - data wydania decyzji zrid) to jednak w opinii biegły konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym "decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna", a to podważa wiarygodność opinii, jako całości, i poddaje w wątpliwość rzetelność biegłego i zastosowanie właściwych przepisów prawa. Wojewoda Łódzki stwierdził również, że zgodnie z obowiązującym dla tego obszaru planem miejscowym teren działki nr [...] posiadał przeznaczenie pod drogę publiczną klasy dojazdowej - symbol 2KD-D. Stosownie do treści § 36 ust. 1 i ust. 4 w związku z ust. 2 rozporządzenia, działka powinna zostać oszacowana w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, jakie zaistniały na rynku lokalnym, względnie regionalnym, gdy na rynku lokalnym transakcje takie nie wystąpiły. W operacie szacunkowym z 2 maja 2022 r. biegły stwierdził brak na rynku wystarczającej ilości transakcji drogowych (str. 12) (3 transakcje), przy czym badany obszar rynku stanowił jedynie rynek lokalny określony ponadto granicami miasta K. (punkt 6 operatu, str. 7 - 9). W świetle § 36 ust. 2 rozporządzenia, biegły powinien był poddać badaniu cały rynek lokalny oraz rynek regionalny. Z pisma biegłego z 8 września 2022 r. wynika, że badany był dodatkowo rynek z obszaru "powiatu k. i sąsiednich powiatów województwa łódzkiego". Zdaniem Wojewody, przypuszczać wobec tego można, że analiza prowadzona była już po sporządzeniu wyceny, skoro pierwotnie rynek był ograniczony obszarowo jedynie do miasta K. Co ważne w okolicznościach sprawy, analizy regionalnego rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegły zatem nie przeprowadził, a to stanowi naruszenie ww. przepisu. Ponadto, w operacie szacunkowym nie została w ogóle przedstawiona analiza rynku transakcjami drogowymi, co z kolei stoi w sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zawarta w punkcie 6 operatu analiza i charakterystyka rynku lokalnego dotyczy wyłącznie przeznaczenia przemysłowego, magazynowego i składowego. Na marginesie Wojewoda Łódzki podniósł, że w odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta K. wskazał na zaistniałe 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu k. (kilka z obszaru miasta K.). W ocenie organu odwoławczego, nie można również uznać za wiarygodne wyjaśnień biegłego, jakoby zbyt mała ilość odnotowanych na rynku (obejmującym miasto K.) transakcji drogowych (3 transakcje) uniemożliwiała oszacowanie wartości działki zgodnie z jej przeznaczeniem, przy jednoczesnym przeprowadzeniu wyceny w oparciu o zaledwie 5 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, jakie zaistniały na tym rynku. Co ważne, w oparciu o ilość zaledwie pięciu transakcji, wśród których były dwie tożsame, biegły ustalił cechy rynkowe, wagi cech i oceny, a także stwierdził trend czasowy na poziomie 0. Dalej organ podał, że w przedmiotowej opinii biegły oszacował wartość gruntu w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym, bez dokonania analizy właściwego obszarowo rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Odpowiadając na wniesione w toku postępowania wyjaśniającego organu I instancji zarzuty strony biegły podał w piśmie z 29 lipca 2022 r., że - w jego cenie - poszukiwanie transakcji poza rejonem k. jest nieuzasadnione, gdyż gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko biegłego, będące jego opinią niepopartą przepisem prawa, narusza przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, w którym ustawodawca wyraźnie nakazał dokonać analizy zarówno rynku lokalnego (obejmującego obszar powiatu, na którym zlokalizowanych jest wiele gmin) jak i regionalnego. Organ drugiej instancji nie zgodził się również z poglądem biegłego, by w przypadku działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym, najistotniejszą jej cechą było pierwotne przeznaczenie (w znaczeniu: produkcyjne), gdyż to ono determinuje wartość nieruchomości. W § 36 ust. 1 rozporządzenia ustawodawca wyraźnie wskazał, że przeznaczenie określa się zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji, czyli na podstawie planu miejscowego (względnie decyzji o warunkach zabudowy). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że działka posiada przeznaczenie drogowe, a zatem w świetle ust. 4 podlega oszacowaniu w oparciu o transakcje drogowe. Dopiero brak takich transakcji na rynku lokalnym i regionalnym uzasadnia oszacowanie wartości gruntu w oparciu o inne przeznaczenie. Po prześledzeniu ustaleń dostępnych dokumentów planistycznych organ odwoławczy stwierdził, że pierwotnym przeznaczeniem gruntu stanowiącego działkę nr [...], do czego odwołuje się biegły w wyjaśnieniach, była rola. Teren ten (użytkowany rolniczo) nie posiadał przeznaczenia produkcyjnego, gdyż pierwotne przeznaczenie rolne zostało przekształcone w przeznaczenie drogowe. Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji powinien włączyć do akt sprawy dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] celem udokumentowania powyższej tezy i wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i procesie ustalania odszkodowania. Na podstawie przeanalizowanego dostępnego materiału nie można bowiem potwierdzić postulatu biegłego, jakoby sporna działka została wydzielona z gruntów przemysłowych. Przeciwnie, można poczynić założenie, że z gruntu o charakterze rolnym została przekształcona w grunt pod drogę. Nadto organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowym operacie biegły nie odniósł się do kwestii istniejących na gruncie lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i wpływu tego faktu na wartość nieruchomość. Biegły nie wyjaśnił, czy urządzenia te faktycznie przebiegają przez działkę nr [...], a także na ile decydują o wartości końcowej szacowanej działki i należnym odszkodowaniu zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Podsumowując Wojewoda Łódzki stwierdził, że operat szacunkowy z 2 maja 2022 r., stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i nie może posłużyć jako podstawa ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu. Konieczność sporządzenia na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości, obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Uzasadnione jest zatem wykorzystanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wywiedli J. P. i .R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. J. z 2 maja 2022 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z tym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości i ustalenia na jej podstawie w drodze decyzji odszkodowania za nieruchomość, WSA uznał za prawidłowe. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości operatu szacunkowego niewątpliwie wykluczał jego poprawienie w drodze aneksu lub wyjaśnień rzeczoznawcy. Co istotne, organ odwoławczy w świetle stwierdzonych wadliwości operatu szacunkowego doskonale wypunktowanych w motywach kontrolowanej decyzji nie był uprawniony do samodzielnego zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, bowiem wówczas naruszyłby obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Operat szacunkowy rzutuje na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda Łódzki, weryfikując sporządzony dla potrzeb rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy z punktu widzenia przestrzegania przez rzeczoznawcę majątkowego unormowań § 36 i 56 rozporządzenia trafnie ocenił, że dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ biegły oszacował wartość nieruchomości z pominięciem reguł określonych w § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia nie uwzględniając drogowego przeznaczenia nieruchomości nr [...], wynikającego z obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Działka nr [...] choć pierwotnie była terenem rolniczym, przeznaczonym w późniejszym okresie na cele drogowe, to nigdy nie posiadała przeznaczenia produkcyjnego. Zasadnie stwierdził w związku z tym Wojewoda Łódzki, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty planistyczne potwierdzające zmiany przeznaczenia działki nr [...] celem wyeliminowania ewentualnych dalszych nieprawidłowości w procesie wyceny i ustalania odszkodowania. Sąd I instancji wskazał, że wobec drogowego charakteru działki nr [...], wycena rzeczoznawcy powinna rozpocząć się od porównania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym (czyli powiatowym i gminnym), a gdyby dane z rynku lokalnego okazały się niewystarczające należało poszukiwać transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym (wojewódzkim). Tylko brak wystarczających danych o tego typu transakcjach mógłby stanowić przesłankę do dokonania wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, przeprowadził analizę rynku lokalnego sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przemysłowym, magazynowym i składowym, co jasno wynika z lektury punktu 6 Analiza i charakterystyka rynku lokalnego s. 7-8 rozważanego dokumentu, nie dostrzegając zupełnie konieczności przeprowadzenia analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, co stanowi o naruszeniu § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W tym segmencie gruntów autor operatu odnotował w okresie 24 miesięcy poprzedzających wycenę pięć transakcji nieruchomości o takim przeznaczeniu, które przestawił w zbiorze transakcji nieruchomości podobnych. Następnie w punkcie 7 rzeczoznawca wyjaśnił rodzaj określanej wartości, zastosowane podejście, metodę i technikę wyceny, przywołując przepisy art. 18 specustawy drogowej, art. 98 ust. 1-3 u.g.n., art. 106 ust. 1 u.g.n., które nie miały zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy oraz art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 1-3, art. 153 ust. 1 u.g.n., nie dostrzegając zupełnie kluczowego z punktu widzenia poprawności sporządzonego dokumentu przepisu § 36 rozporządzenia, co biorąc pod uwagę treść całego dokumentu potwierdza trafność stanowiska organu odwoławczego, iż nie spełnia on podstawowych wymogów określonych przepisami prawa, a w rezultacie nie może posłużyć jako podstawa do ustalenia odszkodowania. Dopiero w piśmie z 29 lipca 2022 r. biegły po raz pierwszy zwrócił uwagę na § 36 rozporządzenia, a jego wyjaśnienia, przedstawione także w kolejnych pismach, stanowiące odpowiedź na zarzuty Gminy Miasta K. dotyczące między innymi występowania 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu k. (z czego aż 11 zostało zawartych od 31 lipca 2020 r., które stanowiły podstawę do dokonania dwa miesiące wcześniej wyceny nieruchomości oddalonej o ok. 1 km od wycenianej nieruchomości), świadczą z dużym stopniem prawdopodobieństwa o tym, że analiza rynku transakcji nieruchomościami drogowymi i to tylko w zakresie ograniczonym do rynku k., została przeprowadzona przez biegłego tuż po sporządzeniu operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również zaakceptować stanowiska biegłego, które jak trafnie ocenił Wojewoda Łódzki, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa o nieuzasadnionym poszukiwaniu transakcji poza rejonem k., ponieważ gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y. Sąd I instancji zgodził się ponadto z organem odwoławczym, że data, na którą określono stan przedmiotu wyceny została określona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (data wydania decyzji – 6 grudnia 2022 r., choć powinno być - 6 grudnia 2021 r.), to już w treści operatu rzeczoznawca konsekwentnie wskazuje, że stan ten określał na dzień, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, co dodatkowo podważa wiarygodność opinii jako całości. Wyjaśnienia w operacie szacunkowym wymagała również kwestia istniejących na gruncie lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości. Z operatu nie wynika bowiem, czy urządzenia te rzeczywiście przebiegają przez działkę nr [...], a także na ile decydują o wartości końcowej szacowanej działki i należnym odszkodowaniu. W konkluzji Sąd I Instancji uznał, że skoro w procesie wyceny nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy, w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za wiarygodny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. W rezultacie nie mógł on stanowić podstawy wydania decyzji odszkodowawczej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy trafnie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwą weryfikację dowodu i naruszenie przepisów art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. P. i R. P. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że użyte w przedmiotowym przepisie rozporządzenia sformułowanie "rynek lokalny" oznacza obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" oznacza obszar województwa, podczas gdy pojęcia te nie są równoznaczne ścisłemu podziałowi administracyjnemu państwa, a należy je rozumieć jako odnoszące się do kryteriów ekonomicznych: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że z wyjaśnień rzeczoznawcy do sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że analiza rynku regionalnego pod względem występowania na jego obszarze transakcji nieruchomościami drogowymi prowadzona była po sporządzeniu operatu szacunkowego, podczas gdy z wyjaśnień biegłego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że rynek regionalny został poddany analizie pod względem transakcji drogowych, a nawet gdyby uznać, że taka analiza została przeprowadzona już po sporządzeniu pierwotnego tekstu operatu, wyjaśnienia biegłego w tym zakresie należy uznać za uzupełnienie wyceny, jedynie potwierdzające jej prawidłowość oraz zgodność z przepisami prawa; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że nieprawidłowe opisanie daty, na którą określono stan wycenianej nieruchomości, przy jednoczesnym prawidłowym określeniu tej daty, podważa wiarygodność wyceny jako całości, podczas gdy całokształt operatu szacunkowego oraz wyjaśnień biegłego w sposób jednoznaczny wskazują, że nieprawidłowe opisanie daty było jedynie oczywistą omyłką pisarską, nie mającą jakiegokolwiek wpływu zarówno na podważenie wiarygodności wyceny, jak i na rzetelność biegłego oraz zastosowanie przez wymienionego właściwych przepisów prawa w procesie wyceny; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że konieczność wyjaśnienia kwestii istniejących lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualnego wpływu tej okoliczności na wartość wycenianej nieruchomości skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy wyjaśnienie tej okoliczności mogło nastąpić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie postępowania przed organem II instancji; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że w procesie wyceny rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, podczas gdy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego do sporządzonego operatu szacunkowego w sposób jednoznaczny wynika, że analiza taka została przeprowadzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy M. J. z 2 maja 2022 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową całego operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy jego poprawy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny w takim przypadku, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzupełnienie materiału dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a. nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy organ II instancji wykazał, że ustalenia konieczne wymagają nowego operatu, a nie jego uzupełnienia, to nie sposób w takim przypadku przyjąć że organ odwoławczy miał kompetencję do przeprowadzenia najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej. Skutkowałoby bowiem niedopuszczalnym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii istotnych, mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na powyższe okoliczności słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Podkreślić przy tym należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21). Analizując poprawność operatu szacunkowego Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, co do tego że biegły oszacował wartość nieruchomości z pominięciem reguł określonych w § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia nie uwzględniając drogowego przeznaczenia nieruchomości wynikającego z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat sporządzony przez M. J. nie zawierał analizy transakcji nieruchomościami drogowymi, w związku z czym przystąpienie do szacowania wartości nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, było przedwczesne. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zaledwie w jednym miejscu operatu na s. 12 biegły zauważył "A ze względu na z jednej strony brak na rynku wystarczającej ilości transakcji na gruntach sprzedawanych pod drogi publiczne i fakt, iż jednostkowe przypadki sprzedaży gruntów drogowych nie były wyższe od cen gruntów usługowych i produkcyjnych. Zdecydowano się na określenie wartości nieruchomości dla przeznaczenia nieruchomości takiego jak grunty, z których jest wydzielona". Co znamienne, z treści wyjaśnień udzielonych przez tego rzeczoznawcę wynika oczywiście błędne założenie o nieuzasadnionym poszukiwaniu transakcji poza rejonem k., ponieważ gmina X nie może wypłacać odszkodowania na podstawie cen zapłaconych za nieruchomości przez gminę Y. Nie jest zatem tak jak stwierdza się w skardze kasacyjnej, że z wyjaśnień rzeczoznawcy M. J. w sposób jednoznaczny wynika, że rynek regionalny został poddany analizie pod względem transakcji drogowych. Wręcz przeciwnie, analiza całokształtu wypowiedzi biegłego, przy uwzględnieniu informacji udzielonych przez Gminę Miasta K. o występowaniu 16 transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu k., z których część stanowiła podstawę do dokowania wyceny innej, pobliskiej nieruchomości, potwierdza przypuszczenia organu, że analiza rynku transakcji nieruchomościami drogowymi (i to tylko w zakresie ograniczonym do rynku k.), została przeprowadzona przez biegłego już po sporządzeniu operatu szacunkowego. Już tylko z tego względu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Podniesione przez Sąd I instancji kwestie związane z niekonsekwentnym określeniem daty, na którą rzeczoznawca określił stan przedmiotu wyceny, czy też konieczność wyjaśnienia istnienia na gruncie lub mających powstać urządzeń infrastruktury technicznej i wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości, miały wtórne znaczenie dla możliwości wykorzystania przedmiotowego operatu w niniejszej sprawie. Nawet gdyby przyjąć, że wątpliwości w tym względzie mogły zostać usunięte w drodze wyjaśnień biegłego bądź odpowiedniego aneksu, to stwierdzona powyżej wadliwość wyceny polegająca na jej dokonaniu w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 rozporządzenia, wykluczała jej wartość dowodową oraz możliwość posłużenie się nią przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając na uwadze powyższe, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.