IV SAB/Wr 338/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi O.U. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; IV. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; VI. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; VII. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. U. obywatelka U. (dalej: skarżąca) w dniu 27 lipca 2023 r. (data wpływu do organu) złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie wydania karty pobytu w następstwie decyzji organu z dnia 28 września 2022 r. zezwalającej na pobyt stały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez bezczynność, a tym samym nierozpoznanie sprawy be zbędnej zwłoki z winy organu. wniosła o: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zobowiązanie organu do wydania karty pobytu; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzenie, ze organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania karty pobytu; 3) na podstawie art. 149 § 1a p.p.a. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł; 5) na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 6) art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu składając ponaglenie (w dniu 20 lutego i 20 marca 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazać należy również, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Jak wynika natomiast z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Akta administracyjne sprawy poddanej kontroli Sądu jednoznacznie wskazują, że skarżąca decyzją z 28 września 2022 r. otrzymała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w Rzeczpospolitej Polskiej. Pismem z 12 października 2022 r. organ poinformował skarżącą, że po odbiór karty pobytu należy stawić się z dowodem uiszczenia opłaty za wygenerowanie karty pobytu, a czas oczekiwania na kartę pobytu wynosi do 2 miesięcy. Skarżąca w dniu 19 października 2022 r. wniosła opłatę skarbowa za wydanie karty pobytu, natomiast w dniu 20 marca 2023 r. – ponaglenie w sprawie, a w dniu 27 lipca 2023 r. – skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Oceniając wskazane okoliczności niewątpliwie Wojewoda przez okres w sumie 9 miesięcy nie podjął żadnych czynności prowadzących do załatwienia sprawy. W tej konkretnej sprawie organ obowiązany był stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Organ pierwszą czynność w sprawie podjął 12 października 2022 r.i do dnia wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Nie podejmował czynności właściwych i zmierzających do załatwienia sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a., a także naruszało zasadę zaufania do władzy publicznej opisaną w art. 8 § 1 k.p.a. W konsekwencji też organ naruszył terminy, o których mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny i postępowanie organu, który sam nie dotrzymał wyznaczonego terminu wydania karty pobytu (2 miesiące), było przewlekłe . W tym stanie rzeczy zastosowanie miał art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Stwierdził też, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w sprawie działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, a bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią jego naruszenia i jako takie powinno być interpretowane ściśle (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, CBOSA). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy niezwłocznie – jak wymagają tego przepisy k.p.a. Zwłoka organu stanowiła kwalifikowane rażące naruszenie prawa. Z tej racji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II i IV sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej przez wydanie karty pobytu, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt VI sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej we wskazanej kwocie jako adekwatnej. Charakter uprawnienia Sądu ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań organu. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-VI sentencji wyroku. O kosztach (pkt VII sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.