II SA/Sz 762/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. H. Spółki z o.o. w C. oraz J. G. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 21 czerwca 2023 r., nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Szczecinie(dalej: ZWINB lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia G. H. Sp. z o.o. z siedzibą w C. , orzekł o trzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: [...], nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową obiektu basenu dużego o długości ca 101,5 m i szerokości ca 56,5 m na nieruchomości przy ul. [...] w m. P. gm. R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, wykonanych na działce nr [...] w P. związanych z realizacją obiektu budowlanego - basenu "dużego" o długości ca 101,5 m i szerokości ca 56,5 m oraz ustaleniu, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 48 ust. 1,3 i 5 ustawy Prawo budowlane, zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Jednocześnie, w tym samym postanowieniu, organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na powyższą decyzję Skarżąca spółka wskazywała, że wadliwe jest ustalanie, iż Skarżący wybudował pięć obiektów budowlanych (basenów) w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy zrealizowano jeden połączony ze sobą kompleks basenowy, który należy kwalifikować jako jeden obiekt. Zdaniem Skarżącej nieprawidłowo uznano też, że Skarżący zrealizował roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Skarżącego został wybudowany kompleks basenowy w skład, którego wchodzą dwie większe niecki basenowe rozdzielone mniejszą niecką, dwa zespoły jacuzzi na podestach betonowych (każdy składający się z czterech stanowisk) oraz niecka brodzika. Ów kompleks jest jedną całością i posiada szereg wspólnych elementów. Zdaniem Skarżącej, przepisy budowlane dotyczące budowy basenów są takie same dla basenów samodzielnych oraz dla kompleksów basenów. W przypadku basenów połączonych ze sobą funkcjonalnie, do uzyskania pozwolenia na budowę konieczny byłby tylko jeden plan zagospodarowania terenu i koncepcja projektowa, a zatem nie ma potrzeby uzyskiwania oddzielnych pozwoleń na budowę dla każdego z basenów — co przeczy również możliwości zakwalifikowania każdego zbudowanego kompleksu, jako odrębny akt samowoli budowlanej, uzasadniający wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Nadto w ocenie Spółki kompleks basenów nie jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym, lecz stanowi składnik inwestycji, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę budynku hotelu [...]". Jest ściśle powiązany z realizacją hotelu i stanowi teren rekreacji przyhotelowej, w założeniu mający na celu uatrakcyjnienie oferty pobytowej oferowanej przez hotel gościom przebywającym w obiekcie. Jako dowód przywołuje zapisy z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu: "Bryle budynku ma towarzyszyć część z basenami rekreacyjnymi (do realizacji w kolejnym etapie), pomiędzy którymi rosną drzewa w formie parasolowej"). Nadto tereny, na których obecnie zlokalizowany jest kompleks basenowy, były uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, jako przeznaczone pod zabudowę. Organ odwoławczy rozpatrując powyższe stanowisko wyjaśnił, iż w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości realizowana jest inwestycja na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z 22 stycznia 2018 r. obejmującego budowę budynku hotelu [...]" wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami komunikacji wewnętrznej, parkingiem zewnętrznym oraz budynek kotłowni gazowej z technologią kotłowni parowo-wodnej i wewnętrznymi Instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budynek hotelowy wykonano w stanie surowym zamkniętym z częścią robót wykończeniowych. Wykonano także część robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Protokolarnie stwierdzono także, iż na zewnątrz budynku hotelowego wykonano bez pozwolenia na budowę nieuwzględniony w zatwierdzonym projekcie budowlanym otwarty kompleks basenowy. Kompleks basenowy wykonano na powierzchni terenu ca 23.570 m2. W skład kompleksu basenowego wchodzą dwie większe niecki basenowe rozdzielone mniejszą niecką, dwa zespoły jakuzzi na podestach betonowych (każdy składający się z czterech stanowisk) oraz niecka brodzika. Nadto według oświadczenia przedstawiciela Spółki roboty budowlane związane z budową odkrytego kompleksu basenowego nie zostały zakończone, w szczególności do wykonania pozostała tzw. "rzeczka" łącząca poszczególne niecki. W wyniku dokonanych ustaleń organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie budowy w warunkach samowoli budowlanej budynku kotłowni oraz kompleksu basenowego składającego się z: basenu dużego, basenu średniego, basenu małego, brodzika oraz dwóch zespołów jakuzzi położonych na terenie działki nr [...] w miejscowości o czym zawiadomiono strony, a następnie działając na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, odrębnie dla każdego z ww. obiektów. Zaskarżone zażaleniem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczy basenu dużego o długości około 101 m i szerokości około 56,5 m. Jak wyjaśnił ZWINB art. 48 ust. 1, 3 i 5 ustawy Prawo budowalne daje podstawy do wstrzymania budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu wybudowaną na działce nr [...] nieckę basenu" dużego", należy traktować jako obiekt budowlany. Analizując zaś definicje budynku, budowli i obiektu małej architektury, wymienione w ww. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, należy ją zakwalifikować do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie wynika by była ona powiązana z pozostałymi nieckami. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a roboty, związane z budową przedmiotowego basenu dużego, powinny być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiego pozwolenia Spółka nie posiada. Końcowo organ wskazał, że przepisy prawa dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Może to nastąpić jedynie na wniosek inwestora, właściciela lub zarządcy, złożony w określonym terminie, o czym stanowi art. 48a ustawy Prawo budowalne. Natomiast niezłożenie wniosku o legalizacje w wymaganym terminie, skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 49e Prawa budowalnego). Pismem z 26 lipca 2023 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że: i. Skarżąca wybudowała pięć obiektów budowlanych (basenów) w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy Skarżący zrealizował jeden połączony ze sobą kompleks basenowy, który należy kwalifikować jako jeden obiekt, oraz ii. Skarżąca zrealizowała roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wykonane roboty należy kwalifikować jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez pozbawienie 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania legalizacyjnego, podczas gdy zrealizowane przez Skarżącą roboty budowlane zostały wykonane w warunkach istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym właściwą podstawą prawną do wszczęcia postępowania jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. Wskazując na powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 20 kwietnia 2023 roku. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Skarżąca spółka podniosła, że w momencie przeprowadzenia kontroli, organ I Instancji kwalifikował wykonane roboty jako jeden kompleks (zespół) basenowy, składający się z poszczególnych elementów (niecek basenów i jacuzzi). Pomimo jednoznacznej treści protokołu z kontroli, Organ I Instancji wszczął postępowania odrębnie dla każdego z wybudowanych basenów. Tymczasem organ II Instancji milczeniem pominął tę istotną rozbieżność w ustaleniach stanu faktycznego i wydał zaskarżone postanowienie, które ten błąd powiela. WINB uznał, że w świetle przepisów prawa budowlanego wybudowany obiekt basenu dużego należy traktować jako odrębny obiekt, względem funkcjonalnie powiązanej całości. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, WINB wskazał, że z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie wynika, by były one bezpośrednio powiązane z nieckami basenowymi. Zdaniem Skarżącego, organ w sposób sztuczny, nieznajdujący oparcia w żadnym z dokumentów, czy też szerszej - dowodów, podzielił ogół zrealizowanych prac na kilka rzekomo niezależnych od siebie obiektów. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "kompleksu" obiektów. Nie oznacza to jednak braku możliwości zastosowania przy kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako budowli określonych powiązań o charakterze technicznym i użytkowym. Co więcej, konieczność uwzględnienia tych powiązań jest konsekwencją rodzaju budowli. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową basenów (niecek) wraz z niezbędną infrastrukturą, która składa się z różnych elementów. Dopiero po ich połączeniu elementy te tworzą funkcjonujący kompleks. O tym, iż ów kompleks stanowi jedną budowlę decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ocena organu I Instancji nie może ostatecznie nie uwzględniać całościowego spojrzenia na zrealizowaną inwestycję W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowalnego. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art.48b ust 2 Prawa budowalnego w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b Prawa budowalnego, w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, iż skarżone postanowienie - oprócz wyartykułowanego wprost nakazu wstrzymania robót budowalnych - otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Przy czym sama legalizacja jak i ustalanie opłaty legalizacyjnej następuje na podstawie stosownego wniosku, w odrębnym postępowaniu. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomości należącej do Spółki wybudowane zostały między innymi basen duży, basen średni, basen mały, brodzik oraz dwa zespoły jacuzzi. W ocenie organów powyższe nastąpiło w warunkach samowoli budowalnej, albowiem tego rodzaju obiekty budowalne mogą być wybudowane dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie uzyskała. Natomiast w ocenie Skarżącej, po pierwsze wybudowany został "kompleks basenów" o powierzchni około 23.570 m2, który powinien być kwalifikowany jako jeden obiekt nie zaś osobne obiekty. Nadto, w ocenie Spółki, nie powinien być on kwalifikowany jako samowola budowalna, lecz jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Ma to wynikać z faktu, iż w opisie technicznym załączonym do projektu zagospodarowania terenu wskazano, że bryle budynku ma towarzyszyć część z basenami rekreacyjnymi (do realizacji w kolejnym etapie). Nadto tereny, na których obecnie zlokalizowany jest ów "kompleks basenowy" były uwzględnione jako przeznaczone pod zabudowę. Powyższe ma sprawiać, że teren, na którym powstały baseny został objęty pozwoleniem na budowę, co – zdaniem Spółki - wyklucza zakwalifikowanie zrealizowanych robót na podstawie art. 48 Prawa budowalnego jako zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W tym miejscu należy dostrzec, iż budowa basenów wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątek do to tego rodzaju obiektów budowlanych przewidziano jedynie w art. 29 ust. 2 pkt 13 Prawa budowalnego. W myśl powyższego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2. Powyższy wyjątek niewątpliwie nie dotyczy jednak basenu będącego przedmiotem postępowania choćby z uwagi na jego wielkość, ale też z uwagi na brak charakteru basenu "przydomowego". Nie jest bowiem sporne, iż jest on związany z obiektem hotelowym. Natomiast odnosząc się do przywołanej wyżej argumentacji Skarżącej spółki nie sposób nie dostrzegać, iż w myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowalnego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem Spółka nie dysponuje ani decyzją o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdzono by budowę "basenu dużego" ani też posiadana przez Spółkę decyzja o pozwoleniu na budowę nie była w tym zakresie zmieniana. Nadto, w oparciu o przedstawioną w skardze argumentację nie sposób przyjąć stanowiska Skarżącej jakoby opis zamiaru zabudowania w kolejnym etapie działki obiektami basenowymi upoważniał inwestora do podjęcia takich prac przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę albo zmianą posiadanej decyzji w tym przedmiocie. Trafnie zatem organy administracji przyjęły, iż obiekt budowalny objęty skarżonym postanowieniem winien być zakwalifikowany jako samowola budowlana. Powyższe obligowało zaś organ nadzoru budowalnego do orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części. W zakresie twierdzeń strony skarżącej, opartych na twierdzeniu o błędnym wszczęciu postępowania odrębnie dla każdego z wybudowanych obiektów budowalnych (basenów) warto dostrzec, iż jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz utrwalonego protokolarnie oświadczenia uczestniczącego w kontroli przedstawiciela spółki: R. S., roboty budowlane związane z budową odkrytego kompleksu basenowego nie zostały zakończone. W szczególności do wykonania pozostała tzw. "rzeczka" łącząca poszczególne niecki. W dacie kontroli niemożliwym był też wgląd w dziennik budowy, który według oświadczeń Spółki został złożony do Starostwa Powiatowego w G. jako załącznik do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Stąd też twierdzenia Skarżącej o tym, iż ujawnione w toku kontroli obiekty budowlane są ze sobą i z budynkiem hotelu ściśle powiązane nie pozostaje gołosłowne, w szczególności z uwagi na brak stosownej dokumentacji budowalnej lub powykonawczej. W tym stanie rzeczy organ prawidłowo orzekł o wstrzymaniu zastanego basenu dużego o długości około 101,5 m i szerokości około 56,5 m. Przy czym należy mieć na względzie, iż jak wynika wprost z art. 48 ust. 1 Prawa budowanego, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego w całości lub także jedynie co do jego części. W toku oceny skarżonego postanowienia nie można też tracić z pola widzenia, że wstrzymując budowę organ nadzoru budowlanego miał obowiązek poinformowania inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Skoro przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej ustala się kategorię obiektu budowalnego według załącznika do ustawy Prawo budowalne, a ustawodawca w Kategorii V przewidział możliwość ustalenia opłaty legalizacyjnej dla takich obiektów sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny i zjeżdżalnie - nie sposób czynić zarzutu z posługiwania się przez organy administracji pojęciami opisanymi z załączniku do ustawy. Nie można bowiem nie dostrzegać, iż ustawodawca przy określaniu kategorii obiektów budowalnych nie posługuje się pojęciem "kompleks basenów". Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego - w tym w szczególności prowadzenia postępowania dowodowego - to w ocenie Sądu brak było podstaw do ich uwzględnienia. Organy w zakresie wystarczającym dla wstrzymania robót budowalnych ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.