I OSK 2839/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 93/13 odrzucającego skargę P.R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie realizacji zadania administracji drogowej, polegającego na udostępnieniu skarżącej zjazdu indywidualnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 93/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie realizacji zadania administracji drogowej, polegającego na udostępnieniu skarżącej zjazdu indywidualnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż skarżąca P.R. wniosła skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w realizacji zadania administracji drogowej, polegającego na udostępnieniu skarżącej zjazdu indywidualnego wybudowanego w km 0 + 856,95 łącznika Autostradowego [..]poprzez likwidację barier architektonicznych (szlabanu i bramy) oraz dostosowanie oznakowania pionowego i poziomego do korzystania ze zjazdu przez skarżącą i innych użytkowników. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu czy dokonania czynności. Następnie podkreślił, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ..., s.378) wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przepis art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona przez skarżącą bezczynność organu nie polega na nie wydaniu decyzji, postanowienia lub innego aktu lub na nie wykonaniu czynności z zakresu administracji publicznej, która rodziłaby po stronie skarżącej prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie ma przepisu prawa, który nakładałby na organ administracji obowiązek polegający na udostępnieniu skarżącej zjazdu indywidualnego wybudowanego w km 0 + 856,95 łącznika Autostradowego [..]poprzez likwidację barier architektonicznych (szlabanu i bramy) oraz dostosowanie oznakowania pionowego i poziomego do korzystania ze zjazdu przez skarżącą. W szczególności takiego obowiązku nie nakłada art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity), gdyż nakłada on obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, istniejących w momencie budowy lub przebudowy drogi. Jak wynika z akt administracyjnych zjazd, którego przebudowy domaga się skarżąca nie stanowi odtworzenia uprzednio istniejącego zjazdu, gdyż został on w trakcie realizacji inwestycji wybudowany "po nowym śladzie". Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła P.R. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż dyspozycja tego przepisu nie obejmuje obowiązku zarządcy drogi publicznej budowy i udostępnienia zjazdu indywidualnego w przypadku budowy drogi w ramach inwestycji po nowym śladzie, jak również w związku z ograniczeniem pojęcia budowy zjazdu poprzez wyłączenie z niego czynności umożliwiających faktyczne korzystanie ze zjazdu w postaci odpowiedniego oznakowania pionowego i poziomego oraz likwidację barier architektonicznych. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. A w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych). Elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie musi współgrać i stanowić rozwinięcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Ustawodawca zawarł w ustawie procesowej również postanowienia dotyczące zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego), której przesłanki są wymienione w zamkniętym katalogu w § 2. Granice skargi kasacyjnej są z kolei wyznaczane przez treść przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty muszą być tak sformułowane, aby ich zakres nie budził wątpliwości. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, formułowania domysłów co do tego, o naruszenie jakiego to przepisu mogło chodzić w świetle wywodów skargi kasacyjnej, jak też stawiania hipotez w zakresie uzasadnienia postawienia zarzutu obrazy danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych). Z tego względu zarzuty muszą wskazywać, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz w jakiej formie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona skarga kasacyjna nie spełnia opisanych wyżej wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, bowiem samo powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może skutecznie podważyć ustaleń Sądu I instancji. Kwestia czy "udostępnienie zjazdu indywidualnego poprzez likwidację barier oraz dostosowanie oznakowania pionowego i poziomego do korzystania ze zjazdu jest uprawnieniem wynikającym z art. 29 ust. 2 o drogach publicznych", jest elementem stanu faktycznego. W związku z brakiem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze może być oceniona wyłącznie jako polemika z ustaleniami Sądu I instancji, nie daje natomiast podstaw do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w odniesieniu do których zastosowano kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. nie może oceniać prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, jeśli skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 835/08, Lex nr 483141; wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 574/07, Lex nr 505311; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 149/08, Lex nr 484136). Należy podkreślić, iż oddalenie albo odrzucenie skargi przez sąd I instancji jest bowiem konsekwencją zastosowania przez ten sąd innych przepisów postępowania sądowego. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z tych innych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto należy wskazać, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie jest jednak rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), domyślanie się, jakie były rzeczywiste intencje strony wnoszącej skargę kasacyjną, a tym bardziej domniemywanie ewentualnych zarzutów. Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przebudowa zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Należy podkreślić, iż przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej udostępnienia zjazdu poprzez likwidację barier oraz dostosowania oznakowania pionowego i poziomego do korzystania ze zjazdu. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny, a czynności o których w nim mowa mają charakter czynności faktycznej, a nie prawnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 .