II OZ 68/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 843/23 uchylające zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 843/23 oraz oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 września 2023 r. , nr AB-III-7840.8.1.2023.AT w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 843/23, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 843/23; w pkt 2. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 września 2023 r. , nr AB-III-7840.8.1.2023.AT, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego; w pkt 3. zwrócił uczestnikowi postępowania Ł. K. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. T. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody Podlaskiego, w której to skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. WSA w Białymstoku uwzględnił wniosek skarżącej i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że zaistniała realna obawa o to, że wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować znaczną szkodę majątkową po stronie skarżącej, poprzez naruszenie konstrukcji budynku, który znajduje się w bliskiej odległości od granicy z działką inwestora, co groziło także naruszeniem dobra w postaci zdrowia i życia matki skarżącej w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął realizację prac w oparciu o zaskarżony akt. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor (uczestnik postępowania), który wniósł zażalenie na w/w postanowienie o wstrzymaniu, zarzucając: 1) art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie występuje; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Białymstoku, że okoliczności podniesione we wniosku były badane na etapie postępowania administracyjnego przez organy architektoniczno-budowlane. W ocenie inwestora, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że twierdzenia skarżącej stanowią niczym niepopartą polemikę. Wskazano, że poszczególne etapy prac były prowadzone pod nadzorem kierownika budowy, zaś argumenty, którymi posługuje się skarżąca stanowią po części powtórzenie twierdzeń podniesionych na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, co zostało ocenione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 195 § 2 P.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Wobec tego, w w/w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2023 r. WSA w Białymstoku uznał, że w świetle nowych okoliczności podniesionych w zażaleniu, zasadnym było jego uwzględnienie. W ocenie Sądu, z treści zażalenia oraz załączonych dowodów w postaci protokołu kontroli nr 4/10/23 i fotografii wynika, że prace związane z wykonaniem wykopu oraz zbrojeniem i wylaniem ław a także ścian fundamentowych w bliskim sąsiedztwie domu skarżącej zostały wykonane i zakończone. W tej sytuacji, Sąd uznał, że pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego z powodu prac, które obecnie zostały wykonane, a które stanowiły o zaistnieniu ryzyka wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest bezzasadne. Zdaniem Sądu pamiętać należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi, co sprawia, że to na nim będzie ciążył obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku, gdyby okazało się, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego Sąd stwierdził, że twierdzenia skarżącej o możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nabrały charakteru historycznego i wyłącznie ewentualnego, w związku z tym, że prace związane z fundamentami zostały zakończone nie powodując przy tym ziszczenia się twierdzeń skarżącej. Na powyższe postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2023 r. skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając: 1) naruszenie art. 195 § 2 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy, gdy z treści zażalenia uczestnika postępowania wynika, że zarzuty w nim stawiane nie powinny być uznane za oczywiście zasadne i zażalenie powinno zostać poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2) naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo uprawdopodobnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących udzielenie ochrony w postaci wstrzymania wykonalności decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że rozpoczęcie prac budowlanych przez inwestora nie tylko nie zmniejszyło istniejącego zagrożenia, lecz potwierdziło uzasadnioną obawę jego istnienia, a także niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, skarżąca podniosła merytoryczne kwestie związane z realizowaną rozbudową. W odpowiedzi na zażalenie, uczestnik Ł. K. (inwestor) wniósł o jego oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że art. 195 § 2 P.p.s.a. umożliwia zastosowanie instytucji autokontroli, która stanowi wyjątek od zasady dewolutywności zażalenia, czyli przekazania tego środka zaskarżenia sądowi wyższej instancji, co znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. W ocenie uczestnika Sąd I instancji słusznie postanowił o uchyleniu postanowienia z dnia 16 listopada 2023 r. i oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, nie znane Sądowi na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 16 listopada 2023 r. Inwestor nie zgodził się z zarzutami skarżącej, jakoby przedmiotowa inwestycja stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa budynku skarżącej i jego użytkowników oraz, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także podniesiono merytoryczne kwestie związane z niniejszą rozbudową. W piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r., ustosunkowującym się do w/w odpowiedzi na odpowiedź na zażalenie, pełnomocnik skarżącej wskazał, że pod pozorem rozbudowy ma nastąpić zupełnie nowa konstrukcja. Wskazano na błędy obliczeń konstrukcyjnych. Podniesiono też kwestie związane z techniczną stroną przedmiotowej rozbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 195 § 2 P.p.s.a., jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Zatem, wojewódzki sąd administracyjny może we własnym zakresie dokonać samokontroli zaskarżonego postanowienia. Sąd ma możliwość zastosowania powyższego przepisu z urzędu bez względu na to, czy strona złożyła wniosek w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy powinno mieć miejsce wówczas, gdy sąd podziela podniesiony w zażaleniu zarzut nieważności lub uznaje, że jest ono oczywiście uzasadnione. Tak określona podstawa uchylenia (zażalenie jest "oczywiście uzasadnione") wskazuje, że mogą być nią objęte zarówno przyczyny formalne, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względy merytoryczne. W każdym jednak wypadku istotne jest to, by zasadność zażalenia była "oczywista", nie budząca wątpliwości i była zauważalna bez potrzeby dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2023 r. zasadnie uznał zażalenie inwestora na postanowienie WSA z dnia 16 listopada 2023 r. za oczywiście uzasadnione i rozpoznał je we własnym zakresie stosując przepis art. 195 § 2 P.p.s.a. Nastąpiły bowiem zmiany okoliczności, na które powołuje się Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia 12 grudnia 2023 r., które są na tyle oczywiste, by uznać, że zasadność zażalenia inwestora na postanowienie WSA z dnia 16 listopada 2023 r. (postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego z 8 września 2023 r.) jest "oczywista" i nie budząca wątpliwości. Była to zatem wystarczająca okoliczność do uchylenia postanowienia z dnia 16 listopada 2023 r. w trybie art. 195 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2023 r. stwierdził, że z treści zażalenia oraz załączonych dowodów w postaci protokołu kontroli nr 4/10/23 i fotografii wynika, że prace związane z wykonaniem wykopu oraz zbrojeniem i wylaniem ław a także ścian fundamentowych w bliskim sąsiedztwie domu skarżącej zostały wykonane i zakończone. Skoro zaś prowadzenie tych prac, tj. prac fundamentowych, stanowiło podstawę faktyczną wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r., to ich zakończenie oznacza nową okoliczność, uzasadniająca zastosowanie wobec poprzedniego postanowienia dyspozycji z art. 195 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że w tej sytuacji pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia wydanego z powodu prac, które obecnie zostały wykonane, a które stanowiły o zaistnieniu ryzyka wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest bezzasadne (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 660/21). Natomiast oceniając zasadność postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, że o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć uwagi skarżącej, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają charakter jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 P.p.s.a. Orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy uwzględnić także regulację zawartą w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wynika z niej, że zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do tego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, jak i interes inwestora (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1142/18; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może zaś sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Pamiętać należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi, co sprawia, że to na nim będzie ciążył obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku, gdyby okazało się, że skarga zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1262/12). Natomiast w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, np. z uwagi na nieposzanowanie interesów osób trzecich, inwestor zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II OZ 543/23). . Twierdzenia skarżącej o możliwości wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podnoszone w zażaleniu i w piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r., opierają się na polemice z ustaleniami przedstawionymi w protokole kontroli nr 4/10/23, jakkolwiek w zażaleniu przyznano, że prace zostały wykonane w pośpiechu, aby zakryć te elementy, które stanowią o nieprawidłowościach projektowych stanowiących podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w szczególności brak fundamentów. W konsekwencji, twierdzenia skarżącej zmierzają do wykazania, że roboty budowlane mają inny charakter, niż określono w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, a nadto, że roboty są wykonywane na podstawie nieprawidłowych założeń projektowych. Są to zaś kwestie związane z legalnością zaskarżonej decyzji, które są badane w procesie rozpoznawania skargi, a nie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Natomiast wykonywanie robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach stanowi podstawę uruchomienia trybu unormowanego w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym należało uznać, że postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2023 r. nie zostało wydane z naruszeniem art. 195 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § i 2 P.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.