II SA/Ol 736/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ II instancji", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania S. M. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję z 28 marca 2023 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Lidzbarka przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lidzbarku, którą organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią W. B. Jako podstawę odmowy Kolegium wskazało art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Wyjaśniło, że w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W myśl tej uchwały warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Kolegium podkreśliło, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie dzieci W. B. nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem skarżącej, która jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem babci dopiero w dalszej kolejności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wyjaśniło, że W. B. (lat 94) uznana została przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Jest wdową, ma sześcioro dorosłych dzieci: [...]. Dzieci niepełnosprawnej nie mogą sprawować opieki z uwagi na miejsce zamieszkania oraz problemy zdrowotne. Opiekę nad babcią sprawuje skarżąca, odwiedza ją trzy razy dziennie. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z W. B. wynika przy tym, że mimo niepełnosprawności radzi sobie sama w czynnościach dnia codziennego i otrzymuje dużą pomoc ze strony swoich dzieci w codziennym funkcjonowaniu, zwłaszcza ze strony córek. Wnuczka na chwilę obecną świadczy opiekę w ograniczonym zakresie, co miałoby się zmienić w razie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono, że R. B. i K. B. legitymują się orzeczeniami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zaś B. K. posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Pozostałe dzieci nie posiadają orzeczeń o niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organom orzekającym błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że W. B. radzi sobie samodzielnie. Ustalenie takie, zdaniem skarżącej, jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Podała, że wcześniej organ uznał babcię za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wnuczka K. J. do czasu urodzenia dziecka pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią. Natomiast skarżącej odmówiono wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że deklaruje ona chęć pomocy i opieki nad babcią. Podniosła, że dzieci niepełnosprawnej, z uwagi na wiek (każde jest w wieku około 70 lat) i związane z nim schorzenia, z przyczyn obiektywnych nie są w stanie udzielić niepełnosprawnej pomocy w codziennym funkcjonowaniu w tak daleko idącym zakresie, w jakim jest to wymagane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że nie twierdził, iż W. B. nie wymaga pomocy innych osób, a tylko wskazał w jakim zakresie pomocy potrzebuje i kto ją zapewnia - córka B., D. oraz synowa – żona syna K. Z kolei skarżąca dowozi obiady, sprząta i sporadycznie myje babcię. Całkowitą opiekę nad babcią miałaby przejąć w sytuacji uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Mający w sprawie zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony warunek z pkt 2. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu wnuczce może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo jednoznacznego brzmienia przepisu, w orzecznictwie kwestia ta była oceniana rozbieżnie. Część składów orzekających uznawała, co wyjaśnił prawidłowo organ II instancji, że dalszemu krewnemu będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko wtedy gdy krewny bliższego stopnia będzie posiadał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale również gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, nie jest w stanie sprawować opieki z przyczyn obiektywnych, o których mowa w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako : "k.r.o."). W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Skład orzekający jest związany tą uchwałą i od momentu jej wydania ma obowiązek interpretować przepisy zgodnie ze stanowiskiem w niej wyrażonym. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale wskazał na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA uwzględnił, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie składu siedmiu sędziów NSA, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. NSA wskazał, że brak możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności powinien być potwierdzony w sposób sformalizowany - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącej, o której mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wobec tego, że żyją dzieci W. B., które bezspornie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenie pielęgnacyjnego na babcię, która niewątpliwie potrzebuje stałej opieki z powodu orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym. W tej sytuacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zakres sprawowanej faktycznie przez skarżącą opieki nad babcią. Dlatego organy nie musiały dochodzić i rozstrzygać, czy rozmiar świadczonej opieki obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, co stanowi warunek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tylko z oświadczeń skarżącej wynika, że jest jedyną osobą, która może i opiekuje się babcią. W. B. potwierdziła, że skarżąca ją odwiedza i pomaga. Nie umiała jednak podać w jakich godzinach i w jakich daniach do niej przyjeżdża. Wskazała też na inne osoby jej pomagające. W takiej sytuacji dla ustalenia zakresu świadczonej przez skarżącą opieki zasadne byłoby przesłuchanie wymienionych przez W. B. córek i synowej. Jednak, jak już wyjaśniono, w niniejszym postępowaniu z podanej przyczyny ustalenia takie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z tytułu sprawowanej opieki nad babcią skarżąca może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.), który przysługuje wszystkim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, niezależnie od kolejności zobowiązania, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W postępowaniu tym będzie miał znaczenie zakres faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad babcią. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 16a ust. 2 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu i wobec barku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.