II OSK 1722/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 760/15 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 30 października 2012 r. oględzin ustalono, że działka nr geod. [...], stanowiąca własność M. Z. zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczym (warsztat podręczny) o wymiarach 4,80 m x 3,45 m, usytuowanym przy istniejącym budynku magazynowym (spichlerzu). Nad budynkiem przebiega napowietrzna linia energetyczna. Obecny w trakcie oględzin właściciel oświadczył, iż budynek ten istniał od zawsze i z informacji, które uzyskał od ojca był budowany przez jego dziadka na początku lat siedemdziesiątych XX wieku, razem z budynkiem inwentarsko – składowym i spichlerzem. W toku postępowania nie okazano żadnych dokumentów potwierdzających legalność kontrolowanej inwestycji. Przesłuchani w dniach 17 grudnia 2012 r. oraz 14 stycznia 2013 r. świadkowie podali sprzeczne ze sobą daty budowy. Organ dopuścił dowód ze zdjęcia przedłożonego przez jednego ze świadków wykonanego w 2011 r., na którym brak jest budynku, informację iż przedmiotowy budynek nie figuruje na dzień 21 stycznia 1999 r. w zasobach geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Suwałkach, inwentaryzację szkicową stanowiącą załącznik do zaewidencjonowania budynków znajdujących się na terenie siedliska, na której brak jest budynku, mapę dołączoną do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego drewnianego z dnia 22 listopada 2010r., na której nie ma zaznaczonego przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego Suwałki na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na M. Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, wymienionych w nim dokumentów niezbędnych do legalizacji. Ponadto organ poinformował inwestora, że w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia procedury orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. Z. rozbiórkę przedmiotowego budynku, które to rozstrzygnięcie uchylił w całości Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji przeprowadził w dniu 18 września 2013 r. kolejne oględziny obiektu, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Na podstawie użytych do budowy materiałów, stopnia ich zużycia i wyglądu budynku organ ustalił, iż kontrolowany obiekt został pobudowany kilkanaście lat temu, około 2000 r. W toku postępowania organ przesłuchał też kolejnych świadków, z których tylko jeden zeznał, iż przedmiotowy budynek powstał w latach siedemdziesiątych oraz pozyskał materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych udostępnionych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na wykonanym w dniu 9 września 1999 r. nie ma kontrolowanego obiektu, podobnie jak w sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Suwałkach w dniu 21 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego i art. 104 § 1 K.p.a. nakazał M. Z. wykonanie rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego (warsztatu podręcznego) o wymiarach 4,80 x 3,45 m, zlokalizowanego przy budynku magazynowym (spichlerzu), na działce nr [...] oraz uporządkować teren po rozbiórce. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. Z.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany samowolnie, a przybliżona data budowy wynika ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 9 września 1999 r. oraz ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Suwałkach w dniu 21 stycznia 1999 r., na którym także przedmiotowy obiekt nie jest naniesiony. Zestawiając je z zeznaniami części świadków organ II instancji doszedł do wniosku, iż budynek ten nie mógł powstać w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem legalizacja prawidłowo została przeprowadzona w oparciu o przepisy obowiązującej obecnie ustawy, z której odwołujący jednak nie skorzystał. Skargę na powyższą decyzję złożył M. Z., wskazując, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach siedemdziesiątych. Nadto w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2016 r. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz zakwestionowano przeprowadzone postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy, Sąd podzielił twierdzenie organu, że przybliżona data budowy przedmiotowego obiektu budowlanego to rok 2000, podkreślając przy tym, że pomimo zasady równej mocy środków dowodowych, to nie można było nie zauważyć, że zeznania przesłuchanych świadków są ze sobą daleko rozbieżne w zakresie daty budowy spornego budynku. Większość z przesłuchanych osób nie była w stanie w ogólne określić daty powstania tego obiektu, a w takiej sytuacji trafne było ustalenie daty budowy spornego budynku na podstawie zebranych dokumentów, z których niemalże bezspornie wynika, że kontrolowany obiekt nie mógł powstać w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, a zatem zastosowanie do niego ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skoro zaś skarżący nie legitymował się wymaganym w takiej sytuacji zgłoszeniem, to organy prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną z art. 49b ww. ustawy. Skarżący nie doprowadził jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w zakresie zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że przedmiotowy budynek garażowy wraz z wiatą powstał pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi podniesionych przez pełnomocnika skarżącego oraz na przedstawieniu oceny stanu faktycznego sprawy w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie wskazanego wyżej wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom stron skarżących kasacyjnie, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("przedstawieniu oceny stanu faktycznego sprawy w sposób budzący uzasadnione wątpliwości (...)", jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślić należy przede wszystkim, że przedmiot niniejszej sprawy stanowił obiekt nazwany "warsztatem podręcznym" i to jego dotyczyły poczynione w sprawie ustalenia. Wskazywana zatem przez stronę skarżącą niezgodność dowodu w postaci ewidencji i kartoteki przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 21 stycznia 1999 r. ze zdjęciem lotniczym z 9 września 1999 r. z uwagi na brak naniesienia na tej pierwszej spichlerza nie miała żadnego znaczenia dla sprawy. Podobnie, o ile nie budziło wątpliwości w sprawie, że złożone przez świadków zeznania nie pozwalają na poczynienie pewnych ustaleń, bowiem większa część świadków wskazywała na brak swojej wiedzy odnośnie daty realizacji przedmiotowego obiektu, to jednak słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, że wartość dowodową mają te zeznania, które znajdują swoje potwierdzenie w dowodach obiektywnych, a takim jest zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 9 września 1999 r. otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na zdjęciu tym bezsprzecznie brak jest przedmiotowego budynku "warsztatu podręcznego". Tym samym zeznania S. M. słusznie uznano za wiarygodne, opierając na nich ustalenie odnośnie daty realizacji przedmiotowego obiektu razem z wyżej powołanym zdjęciem, którego wartości dowodowej nie podważono. W tej sytuacji skoro budynek garażowy został zrealizowany po dniu 9 września 1999 r., to prawidłowo ustalono w sprawie, że zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uwagi na to, że podstawy nałożonego w sprawie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie zostały podważone w rozpoznawanej kasacji należało stwierdzić, że zasadność skarżonego wyroku nie została zakwestionowana. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.