I OSK 345/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 552/22 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody Małopolskiego znak: WS-VI.7534.3.27.2022.MK z dnia 21 marca 2022 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 552/22, oddalił skargę J. D. na postanowienie Wojewody Małopolskiego znak: WS-VI.7534.3.27.2022.MK z dnia 21 marca 2022 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd stwierdził, że nie można domagać się zwrotu nieruchomości, która - jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy - nie została wywłaszczona. Dlatego też zasadnie organy – na podst. art. 61 a § 1 k.p.a. - odmówiły wszczęcia postępowania. Do odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie tego przepisu powinno dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej. Na gruncie przedmiotowej sprawy wniosek dotyczył zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co do której organy trafnie ustaliły, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, nie została nigdy wywłaszczona. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. D. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zaistniały przyczyny z powodu których postępowanie nie może być wszczęte (nieruchomość skarżącego nie została nigdy wywłaszczona) w sytuacji, gdy nieruchomości należące do skarżącego były wywłaszczone pod punkt zrzutu ścieków, a część przedmiotowej działki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obr. 3 m. L[...] także była objęta wywłaszczeniem na skutek wadliwych pomiarów geodezyjnych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim organ odmówił wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, pomimo tego, że nieruchomość ta spełnia przesłanki zwrotu, bowiem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na działce [...]; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy postępowania, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z korespondencji ze starostą, urzędem wojewódzkim, wojewodą małopolskim i analizą akt postępowania zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji, a zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia w jakim zakresie przedmiotowa nieruchomość skarżącego J. D. została wywłaszczona pod budowę punktu zrzutu ścieków bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wywłaszczona, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, a także oddziaływało na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poprzez uznanie iż nie zachodzą przesłanki do uznania iż zasadnym jest zwrot w trybie art. 136 ust 3 u.g.n.; Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Po pierwsze nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.( pomijając nawet to, że zarzut ten został wadliwie wskazany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, choć przepis ten ma charakter procesowy). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć przykładowo: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20 oraz z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 345/21 publik. CBOSA; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w obrocie prawnym nie występuje decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...], położonej w obr. 3 m. L. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że aktualnym właścicielem przedmiotowej działki jest J. D. na podstawie aktu własności ziemi [...] z 22 sierpnia 1973 r. Wnioskowana do zwrotu działka nie była zatem nigdy przedmiotem wywłaszczenia. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Słusznie więc podkreślił Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 i następne u.g.n., skoro przedmiotowa nieruchomość nie została nigdy wywłaszczona. W konsekwencji także, rozstrzygnięciami podjętymi w obecnie kontrolowanym postępowaniu, organy administracji zasadnie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do argumentacji mającej przemawiać za tym, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki zwrotu, bowiem nie został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że w badanej sprawie przedmiotem oceny było postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym i w jej ramach organ nie może formułować żadnych wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Skoro zatem przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie był stosowany przez organy, nie mógł tym samym zostać naruszony w sposób określony w skardze kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż sądy wojewódzkie tych przepisów nie stosują. Skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji i postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętego skargą postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje i postanowienia kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.