III OSK 622/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 338/22 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu gminy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 338/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu gminy - stwierdził nieważność § 3 ust. 5 Statutu Gminy K. stanowiącego Załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz Załącznika Nr 2 do Statutu Gminy K. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Małopolski wniósł skargę na § 3 ust. 5 Statutu Gminy K., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z 27 czerwca 2013 r., w sprawie uchwalenia statutu Gminy K. oraz na załącznik nr 2 do wskazanego Statutu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada przyjęła wizerunek i opisu herbu Miasta K., nie zachowując wymaganej prawem procedury uchwalenia herbu, związanej w szczególności z obowiązkiem uzyskania opinii właściwych organów. W toku postępowania wyjaśniającego Przewodniczący Rady Miejskiej w K. wskazywał, że opis herbu zawarty w Statucie Gminy przyjętym ww. uchwałą nr [...], był tożsamy z opisem herbu zawartym we wcześniejszych statutach, co uzasadniało, jego zdaniem, brak obowiązku zachowania procedury opiniowania herbu przez właściwe organy. Przewodniczący Rady Miejskiej powołał się na opinię prawną, w której wyrażono pogląd, że: "skoro określone symbole zostały ustanowione w czasie, kiedy wzory tych symboli nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez Ministra Właściwego do Spraw Administracji Publicznej, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi to miasto spośród innych gmin. Przeniesienie ich w tym kształcie do nowego statutu nic w tej kwestii nie zmienia". Z kolei w piśmie z 14 lipca 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że: "w dokumentacji będącej w posiadaniu Biura Rady Miejskiej w K. nie znajdują się dokumenty potwierdzające zaopiniowanie wzoru herbu Miasta K. w roku 1999, ani też w latach późniejszych". Wojewoda wskazał, że ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa" wprowadziła zmiany w art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31 poz. 130) – dalej: "ustawa o odznakach i mundurach". Zgodnie z brzmieniem 3 art. 3 nadanym na mocy tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogły ustanawiać własne symbole, w tym herby, przy czym wzory symboli wymagały zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r. Wojewoda wskazał też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08, w którym sąd administracyjny wyraził stanowisko, że użyte w ww. art. 3 pojęcie "ustanawiane są" powinno być rozumiane w znaczeniu materialnym jako wprowadzenie istotnie nowych symboli, a nie wyłącznie w sensie formalnym jako sam fakt podjęcia nowej uchwały. Sąd stwierdził też, że: "skoro określone symbole zostały ustanowione 1 stycznia 1999 r., a więc w czasie kiedy wzory tych symboli nie wymagały uprzedniego zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi to Miasto spośród innych Gmin". Dalej organ nadzoru wywodził, że zgodnie z wyjaśnieniami władz gminy, w dniu 1 stycznia 1999 r. obowiązywał herb stanowiący załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy. Wizerunek herbu zawarty w załączniku nr 2 tej uchwały, w ocenie Wojewody, różnił się od wizerunku herbu zawartego w załączniku nr 2 do uchwały nr [...]. Natomiast nie było możliwe porównanie opisów tych herbów, gdyż uchwała nr [...] takiego opisu nie zawierała. Dodatkowo Komisja Heraldyczna przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 21 stycznia 2022 r. zajęła stanowisko w tej sprawie stwierdzając, że Komisja ta nigdy nie opiniowała herbu Miasta K., zaś przyjęcie nowego wzoru herbu, ustanowionego w 2013 r. bez wymaganej i pozytywnej opinii ministra właściwego ds. administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. W oparciu o powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów Statutu. W odpowiedzi organ podał, że uchwałą nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. przyjęty został Statut Gminy K. Projekt uchwały w sprawie Statutu Gminy K. został przygotowany przez Doraźną Komisję Statutową. Organ przyznał, że nie zasięgnął w 2013 r. opinii Komisji Heraldycznej odnośnie wzoru herbu, co wynikało z faktu, że zgodnie opinią przekazaną przez ówczesnego Burmistrza Miasta, nie zachodziła konieczność wszczęcia procedury opiniowania herbu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu wersja graficzna ustanowionego w zaskarżonej uchwale herbu gminy różniła się od wersji herbu ustanowionego w uchwałach podjętych przed wejściem w życie nowelizacji ww. ustawy o oznakach i mundurach tj. przed 1 stycznia 1999 r. Sąd meriti zgodził się z przytoczonym w skardze poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08, że ustanowione przed 1 stycznia 1999 r. herby i symbole zgodnie z prawem stały się znakami wyróżniającymi spośród innych gmin. Rzecz jednak w tym, że wersja graficzna herbu ustanowionego w 1996 r. w uchwale Rady Gminy, różni się od wersji ustalonej w zaskarżonej uchwale z 2013 r. Z akt sprawy wynika, że herb Gminy K. został ustalony w statucie Gminy (§ 2 ust. 2) w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K. Egzemplarz tej uchwały (z 1996 r.) znajdujący się w aktach sprawy zawiera jedynie czarnobiałą wersję graficzną herbu, ale już porównanie jej z wersją ustaloną w zaskarżonej uchwale, wskazuje na istniejące różnice. Oba herby (z 1996 i 2013 roku), co do zasady są herbem szlacheckim [...], którym to herbem pieczętowali się m.in. [...]. Herb ten w tarczy zawiera chorągiew kościelną o trzech polach, z frędzlami u dołu i z krzyżem kawalerskim. Niemniej jednak z akt wynika, że wersja herbu z 1996 r. zawiera labry okalające tarczę herbową i trzy strusie pióra umieszczone w klejnocie nad hełmem w koronie. Dodatkowo wersje z 1996 i 2013 r. różnią się m.in. kształtem tarczy herbowej; powierzchnią pól chorągwi; kolorem drzewca. Sąd zgadza się również z twierdzeniami Wojewody, że ponieważ w uchwale z 1996 r. nie zawarto opisu herbu, to nie było możliwe porównanie obu wersji. Bezspornie tylko w zaskarżonej uchwale z 2013 r. w § 2 statutu opisano herb jako: "W polu czerwonym złota chorągiew kościelna o trzech polach, z frędzlami, zawieszona na poprzecznym drzewcu ze złotym krzyżem bezpośrednio na nim opartym". Natomiast uchwała z 1996 r. nie zawiera jakiegokolwiek opisu, a znajdujący się w aktach sprawy załącznik do Statutu jest wersji czarnobiałej, co uniemożliwia i w tym zakresie dokładniejsze porównanie obu herbów. Jedynie proste porównanie herbu z 2013 r. z wersją z roku 1996 wskazuje na dodatkową różnicę – wypełnienie kolorem brązowym drzewca chorągwi w herbie z 2013 r. podczas gdy wersja czarnobiała z 1996 r. nie zawiera wypełnienia drzewca kolorem w tej części. Z tych to powodów Sąd Wojewódzki, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Niezależnie od powyższych uwag Sąd pierwszej instancji poddał pod rozwagę Rady Gminy K., aby przy podjęciu prac legislacyjnych zmierzających do ustalenia herbu Miasta rozważyła, analogicznie jak to uczynił ustawodawca w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1509 z późn. zm.), wskazanie współrzędnych trójchromatycznych barw herbu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska w K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego w całości, zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.), tj. art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach zmienionego ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zmiana tego przepisu miała bezpośrednie zastosowanie do procedury związanej z podjęciem uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K.; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez: naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz błąd i sprzeczność w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przyjęty uchwałą z 2013 r. herb różni się rzekomo od wersji sprzed 1999 r. i że w tym zakresie konieczne było zasięgnięcie opinii komisji heraldycznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie oświadczył w jej imieniu, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem odwoławczym, musi spełniać określone warunki formalne i z tego m.in. względu wprowadzony został wymóg jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W tym miejscu celowym jest podkreślenie, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organu. Dlatego też przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skarżący winien bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia przepisów postępowania, których dopuścić miał się Sąd Wojewódzki, w ogóle tracąc z pola widzenia przepisy P.p.s.a., które stanowiły podstawę procedowania i wydania kwestionowanego orzeczenia. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakiegokolwiek przepisu P.p.s.a., który naruszyć miałby Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały zatem sformułowane w sposób wadliwy. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach zmienionego ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, należy stwierdzić, że nie może on podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust. 3). Wyraźnie więc obowiązek zaopiniowania przez właściwego ministra został sformułowany w tym przepisie i wymóg ten nie budzi wątpliwości. Należy jednak treść tego przepisu odnieść do rozpatrywanego przypadku i zauważyć, że cytowana wyżej treść art. 3 ustawy o odznakach i mundurach została sformułowana na mocy przepisu art. 5 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa i obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 38 tej ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że powyższy akt prawny nowelizujący ustawę o odznakach i mundurach, nie zawierał żadnych norm o charakterze intertemporalnym. Zatem obowiązek opiniowania może odnosić się jedynie do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, czyli poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r., bowiem poprzednie regulacje nie przewidywały takiego trybu postępowania, przeciwny pogląd naruszałby zakaz działania prawa wstecz i pozostawałby w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, ukształtowanych pod rządami dotychczasowych unormowań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08 (LEX nr 511463), zgodnie z którym wyrażenia, o jakich mowa w treści art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach: "mogą ustanawiać" oraz "ustanawiane są", powinny być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli lub ich elementów oraz ich zmiany, a nie pojmowane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jedynie jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. W świetle przywołanego orzeczenia rzeczą kluczową było więc ustalenie, czy herb przyjęty na mocy uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. jest, czy też nie jest tożsamy z herbem uchwalonym wcześniej, tj. przed dniem 1 stycznia 1999 roku, kiedy to weszły w życie przepisy nowelizujące ustawę o odznakach i mundurach, w tym art. 3, wprowadzając wymóg zachowania procedury opiniodawczej. W tym zakresie Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że proste porównanie herbu z 2013 roku z wersją z roku 1996 wskazuje na różnice w ich wizerunku, a wiec kwestia, że wersja herbu z 1996 roku podlegająca porównaniu jest czarno-biała ma tutaj drugorzędne znaczenie (skoro Sąd poprzez porównanie obu herbów stwierdził istnienie różnic w wizerunku graficznym obu herbów niezależnych od koloru np. różnice dotyczą kształtu tarczy herbowej, powierzchni pól chorągwi, koloru drzewca). Co istotne ustalenia dokonane przez Sąd Wojewódzki są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym przez Komisję Heraldyczną. Komisja potwierdziła, że nigdy nie wpłynął do niej wniosek Miasta K. o wydanie opinii w trybie art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.