II OSK 473/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1176/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2021 r. nr OA.7721.2.1.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz D. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1176/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej także: "PWINB", z dnia 7 czerwca 2021 r. nr OA.7721.2.1.2021, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzozowie, dalej także: "PINB", z dnia 15 marca 2021 r. nr PINB.5160.1.6.2019 oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej D. P. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., oparcie wyroku na podstawie mających wynikać z tych dowodów okoliczności, które to okoliczności nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, a następnie wydanie orzeczenia bez skonfrontowania przeprowadzonych dowodów z aktami administracyjnymi sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że przedwcześnie rozstrzygnięto sprawę w określony sposób. Stwierdził, że nie mógł oddalić skargi na decyzję PWINB o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Trafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Nie można natomiast podzielić argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniającej przyczyny konieczności ponownego zbadania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym w dalszym postępowaniu wiążące będą następujące wskazania. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie budowy płyty do składowania obornika. Decyzja PINB w Brzozowie, stanowiąca w niniejszej sprawie decyzję organu pierwszej instancji, została wydana 15 marca 2021 r. (pierwotne rozstrzygnięcie PINB z dnia 16 kwietnia 2020 r. zostało uchylone decyzją PWINB z dnia 27 maja 2020 r.). Z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), na mocy art. 25 tej ustawy, do niniejszej sprawy stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. W pierwszej kolejności należało dokonać kwalifikacji płyty do składowania obornika jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Jest oczywiste, że nie jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Płyta do składowania obornika nie została także wprost wymieniona w otwartym katalogu zawartym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Są jednak podstawy do przyjęcia, że płyta ta stanowi budowlę. Kwalifikacja obiektów budowlanych, niezależnie od definicji zawartych w art. 3 Prawa budowlanego może być dokonana z uwzględnieniem przepisów szczegółowych Prawa budowalnego, określających obiekty zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29-30 Prawa budowlanego). Takim przepisem szczególnym w odniesieniu do płyty do składowania obornika, według brzmienia Prawa budowlanego w dacie wydania decyzji PINB, a więc uwzględniającego art. 25 noweli, jest art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Z dyspozycji tego przepisu wynika nie tylko zwolnienie płyty od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale także kwalifikacja ustawodawcy wskazująca, że jest to jeden z obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dodać można, że z porównania treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego wynika, że nie można zaliczyć płyty do składowania obornika do obiektów małej architektury. W kolejnym etapie procesu stosowania prawa należało ustalić, czy wykonanie tego obiektu wymagało akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na tym etapie w dalszym ciągu istotne są przepisy Prawa budowlanego regulujące zwalczanie skutków samowoli budowlanej obowiązujące, według art. 25 noweli z dnia 13 lutego 2020 r., "w brzmieniu dotychczasowym". Zgodnie z art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast w myśl art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zarówno w przypadku określonym w art. 48 ust. 1 pkt 1 (art. 48 ust. 1 pkt 2 nie wchodzi w grę), jak i w przypadku, o którym mowa w art. 49b ust. 1, należy ustalić, czy wykonany obiekt wymagał pozwolenia lub zgłoszenia w stanie prawnym obowiązującym w czasie jego wykonania. Zastosowanie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego lub art. 49b ust. 1 i nast. Prawa budowalnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy samowoli, powinno uwzględniać zastrzeżenie, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót. Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" lub "wymaganego zgłoszenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19). Konieczne jest zatem ustalenie, kiedy obiekt został wybudowany. Nie można, jak to uczynił organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 marca 2021 r., zrezygnować z jednoznacznego ustalenia tej istotnej z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności. Niewątpliwie, nie można domagać się od organu, w sytuacji gdy dowody w tym zakresie są rozbieżne, aby ustalił precyzyjnie datę zakończenia budowy. Jednak ustalenie powinno być na tyle określone, aby możliwe było dokonanie wyboru stanu prawnego w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. O takiej określoności nie można powiedzieć w odniesieniu do stwierdzenia PINB, że "płyta na obornik została wykonana nie później, niż w 2000 r." Przyjmując tak określoną datę budowy, PINB stwierdził, że art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie budowy płyty na obornik, płyta do składowania obornika nie wymagała pozwolenia na budowę, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 wymagała w tym czasie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z poprzedzających uwag, przyjęcie, że ustalenie daty budowy w celu zbadania, jaka formą kontroli uprzedniej były one objęte (pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie) było działaniem prawidłowym. Z uwagi jednak na brak jednoznacznego stanowiska co do okresu wykonania robót, nie można obecnie przesądzać, czy rzeczywiście chodzi o reżim prawny obowiązujący w 2000 r. Odnotować można, że PWINB co do zasady zaaprobował ustalenie o wykonaniu budowy w 2000 r. oraz ocenę, według której, płyta do składowania obornika w 2000 r. wymagała zgłoszenia. Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 48 ust. 1, oznacza, że organ nadzoru budowlanego powinien uruchomić procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 49b ust. 1, oznacza, że organ nadzoru budowlanego powinien uruchomić procedurę legalizacyjną na podstawie art. 49 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. W trakcie tej procedury należy ustalić aktualny stan faktyczny. Trzeba także uwzględnić ewentualną zmianę faktyczną dotyczącą istnienia bądź zakresu dalszego funkcjonowania samowolnie wykonanego obiektu. W myśl art. 48 ust. 2 organ ocenia przecież, czy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podobnie, zgodnie z art. 49b ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, w tym zakresie, w trakcie procedury legalizacyjnej, organ stosuje przepisy obowiązujące w trakcie orzekania (w badanym przypadku z uwzględnieniem przepisu intertemporalnego art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Dla jasności dodać trzeba, że obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wymaganego w chwili wykonania robót, nie uchyla ewentualna zmiana funkcji obiektu, dokonana w trakcie użytkowania obiektu. Jest oczywiste, że uzyskanie pozwolenia lub brak sprzeciwu do zgłoszenia, powinny nastąpić przed wykonaniem obiektu i dla zakwalifikowania obiektu istotne było jaki obiekt inwestor wykonał, nie uzyskując tego pozwolenia lub braku sprzeciwu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2644/21). Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było przedwczesne. Przede wszystkim, konieczne jest ustalenie określonej daty wykonania robót. Na marginesie warto odnotować, że wskazując na różne daty podawane przez strony i świadków, organy przytoczyły także oświadczenie W.F. złożone w trakcie kontroli, według którego budowę płyty wykonano wraz z budową budynku gospodarczego w latach 70-tych. Nie odnosząc się do wiarygodności tego oświadczenia, należy podkreślić, że wskazanie przez PINB, że chodzi o roboty wykonane najpóźniej w 2000 r., nie wyklucza przecież nawet zastosowania norm wynikających z art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego. Z drugiej strony, z zeznań złożonych przez uczestników D.P. i B.P. na rozprawie wynika, że przed 2011 r. składowisko obornika na działce W.F. znajdowało się w innym miejscu. Nawet jednak przyjęcie, że budowa płyty do składowania obornika została wykonana w 2000 r., a co za tym idzie, że wykonanie tej płyty wymagało zgłoszenia, oznacza, że należy przeprowadzić proces legalizacyjny, a nie umarzać postępowanie. Przebieg postępowania wyjaśniającego oraz procesu legalizacyjnego, wynikającego z naruszenia prawa, o którym mowa w art. 49b ust. 1, jest uwarunkowany przesłankami materialnymi zawartymi w art. 49b ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko uprawnia do wskazania, że zasadne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów nadzoru budowalnego obu instancji. Przydatność dowodów przedłożonych w trakcie postępowania sądowego zostanie oceniona w ponownym postępowaniu organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.