II OSK 329/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. S.-Z. i A. Z. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2534/19 w sprawie ze skargi D. B. i P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2019 r. znak: DOA.7110.136.2019.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2534/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi D. B. i P. B., dalej także: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 18 września 2019 r. znak: DOA.7110.136.2019.SPA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji, a także zasądził od GINB na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli K. S.-Z. i A. Z. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. K. S.-Z. i A. Z. wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.k. w zw. z art. 158 § 2 K.p.k. (powinno być K.p.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazanie, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe dookreślenie przez organ administracji czy Sąd Administracyjny przesłanki znacznego upływu czasu od wydania decyzji objętej procedurą stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy: a) istnienie decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. Z. [...] w Puławach w obrocie nie prowadzi do żadnych rażąco negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, zaś od momentu wydania decyzji na mocy której strony nabyły jednoznaczne uprawnienia związane z budową budynku na nieruchomości stanowiącej ich własność, upłynęło już ponad 23 lata, podczas których budynek objęty decyzją funkcjonował bez zakłóceń i naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji nie znajdowałoby uzasadnienia z punktu widzenia podstawowych wymagań praworządności demokratycznego państwa prawnego, a także słusznego interesu strony postępowania administracyjnego; b) z powodu znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji, a także kompletnej zmiany organów właściwych rzeczowo do wydawania orzeczeń administracyjnych w tym przedmiocie niemożliwym jest na obecną chwilę zgromadzenie pełnej i kompletnej dokumentacji dostępnej przy wydawaniu decyzji jest w sposób oczywisty utrudnione, co również winno stanowić podstawę do oceny stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy; c) istniejący stan prawny, w szczególności biorąc pod uwagę interpretację treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 oraz aktualne brzmienie przepisu art. 156 K.p.a., pozwala na jednoznacznie ustalenie przesłanki ograniczającej stwierdzenie nieważności decyzji w postaci znacznego upływu czasu, co wiąże się z upływem czasu jako czynnikiem stabilizującym stosunki prawne pomiędzy obywatelami i wpływającym na poczucie pewności prawa i zaufania do działań organów administracji publicznej, zaś zaprezentowana przez Sąd Administracyjny interpretacja przepisów w tym zakresie mogłaby prowadzić do absurdalnych wniosków prowadzących do kompletnego zaprzeczenia właśnie tym podstawowym zasadom regulującym stosunki prawne i stosunki społeczne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.k. (powinno być K.p.a.) poprzez uchylenie przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i bezzasadne uznanie, iż oceniana decyzja Prezydenta Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 1997 r. narusza przepisy prawa w stopniu rażącym - poprzez m.in. pozbawienie korzystania przez właścicieli działki sąsiedniej z prawa zabudowy w granicy swojej nieruchomości w sytuacji, gdy nawet ustalone przez organ ewentualne uchybienia przepisom budowlanym nie prowadzą do żadnych negatywnych następstw zarówno dla bezpieczeństwa budynku objętego decyzjami usytuowanego na działce nr [...] w Puławach, a także dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności wobec istnienia na moment wydawania decyzji zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na projektowanie usytuowanie planowanej rozbudowy wobec ich nieruchomości, a także wykonania rozbudowy budynku przez strony zgodnie z projektem budowlanym w oparciu o ostateczną decyzję przyznającą prawo do rozbudowy. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów, zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwana dalej "Prawo budowlane" poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji w sposób niewyczerpujący przeanalizowały decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 1997 r. w świetle skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołała, a w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego, polegającą na pominięciu okoliczności upływu czasu koniecznej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, do oceny skutków społeczno-gospodarczych, które wywołało kontrolowane rozstrzygnięcie. GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. B. i D. B. wnieśli o jej oddalenie oraz zrzekli się prawa do rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Najpierw doprecyzować trzeba zakres kontrowersji związanej z przedmiotem niniejszego postępowania kasacyjnego. Obie kasacje kwestionują uchylenie zaskarżonej decyzji, ale brak zgody na stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji odnosi się do trzech okoliczności wymagających, według tego Sądu, zbadania, w celu ustalenia, czy pozwolenie na budowę obarczone jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, upływ 22 lat od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako okoliczność wyłączająca przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem, po pierwsze, uwzględnić fakt, że usytuowanie spornych okien w sposób naruszający § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostało w projekcie przyjęte, mimo wcześniej decyzji zapadłej w procesie likwidacji samowoli nakazującej zamurowanie okien. Nadto, nawiązując do wypowiedzi GINB o braku skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, z uwagi na zabudowę działki sąsiedniej budynkami garażowymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący mają wynikające z planu miejscowego prawo do zabudowy szeregowej. Zostali zaś w trwającym stanie faktycznym pozbawieni korzystania z prawa zabudowy w granicy działki. Po trzecie, według Sądu, decyzję z dnia 28 kwietnia 1997 r., tj. decyzję o pozwoleniu na budowę, należy ocenić także pod kątem naruszenia § 270 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inne naruszenia nie zostały przez WSA uznane za uchybienia mogące świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym kontekście należy ocenić, czy zasadne są zarzuty kasacji podnoszące nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji upływu czasu, a co za tym idzie, czy skuteczne są zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a., oraz art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Najpierw zauważyć trzeba, że w obu podstawach kasacji GINB wadliwie powołano naruszony, zdaniem organu, przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. 28 kwietnia 1997 r., powołany przepis nie był zawarty w jednostce redakcyjnej "art. 35 ust. 1 pkt c", jak wskazano w zarzucie procesowym, ani w jednostce "art. 35 ust. 1 lit. c", jak wskazano w zarzucie materialnym. Prawidłowo należało powołać "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c". Przed dalszymi uwagami konieczne jest odnotowanie, że w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie nie obowiązywał jeszcze przepis art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ani przepis art. 37b Prawa budowlanego dodany przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę – Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie konieczności uwzględnienia, przy ocenie charakteru naruszenia prawa, decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia 10 stycznia 1994 r., z której wynikał m.in. nakaz zamurowania okien, jest prawidłowe. Przypomnieć można uzasadnienie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 25 lutego 2019 r., tj. decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Jak stwierdził Wojewoda, decyzją Prezydenta Miasta Puławy z dnia 10 stycznia 1994 r., znak: UAN-7351/1/94, udzielono K. i A. G. (poprzednikom prawnym wnoszących kasację inwestorów) pozwolenia na kontynuowanie robót przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w Puławach przy ul. Z. [...]. Istniejące otwory okienne w poziomie parteru i poddasza, w elewacji północnej od strony działki nr [...], przeznaczono do zdemontowania i zamurowania. Pozostawiono otwory w elewacji zachodniej w poziomie parteru. Według Wojewody, tylko w wypadku tych otworów można było pominąć analizę ich usytuowania w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, z dnia 28 kwietnia 1997 r. Wojewoda podkreślił, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i autor projektu budowlanego wraz z inwestorem posiadali wiedzę o zaszłościach dotyczących miejsca inwestycji. Pomimo tego, zobowiązania wynikające z uprzednich postępowań nie zostały uwzględnione przy orzekaniu w roku 1997 r. (tzn. w decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do tego zagadnienia. Zauważył natomiast, że ówcześni właściciele działki nr [...] (obecnie działka nr ew. [...]) w granicy z którą zaprojektowano elewację budynku z otworem okiennym wyrazili zgodę na realizację spornej inwestycji. GINB dodał, że obecni właściciele działki o nr ew. [...] nie kwestionują przedmiotowej inwestycji. Jest to wypowiedź przedstawiająca stanowisko strony postępowania w sposób niezgodny z zebranym materiałem dowodowym i z ustaleniami Wojewody Lubelskiego, tj. organu pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym. Jak bowiem odnotował Wojewoda (strona 7 uzasadnienia), D. i P. B., właściciele działki sąsiedniej nr [...], położonej w Puławach, przy ul. Z. [...], w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r., zarzucają, że na skutek wydania decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia 28 kwietnia 1997 r., znak: BUA.7351/84/97, zostali pozbawieni możliwości pełnego dysponowania i wykorzystania potencjału własnej nieruchomości przeznaczonej na działalność gospodarczą. Jak informują, okna w ścianie granicznej, przekroczenie granicy przez obrys budynku i dach o spadku w kierunku granicy, powodują niemożność korzystania z potencjału ich działki położonej w centrum miasta, wpłynęły już na ograniczenie zakresu dokonanych inwestycji (garaż podziemny) oraz uniemożliwiają budowę ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej, niż 8 m od granicy z działką nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił natomiast powodu powiązania sytuacji prawnej skarżących, tj. D. B. i P. B., z usytuowaniem spornego budynku w granicy działki nr [...], zabudowanej budynkami garażowymi. Tytuł prawny do tej działki przysługuje Gminie Puławy, zaś użytkownikami garaży są inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał tytułu z jakiego wywiódł, iż skarżącym przysługuje prawo zabudowy działki nr [...]. W konsekwencji, nie podważył stanowiska GINB, opartego na wykorzystywaniu terenu działki nr [...] na garaże i dojazd, o braku rażącego naruszenia prawa z powodu usytuowania spornego budynku w granicy tej działki. Z poprzedzających rozważań wynika jednak, że w zakresie usytuowania budynku w granicy z działką nr [...] (obecnie nr [...]) zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami procesowymi. Organ odwoławczy, kwalifikując stopień naruszenia prawa, pominął istotną okoliczność w postaci zignorowania przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę stanowiska, wyrażonego w ostatecznej decyzji, o niedopuszczalności usytuowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki nr [...]. Trzeba zaś podkreślić, że zakaz wykonania takich otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanej w granicy nieruchomości był przewidziany także w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jest oczywiste, że stan prawny w zakresie otworów okiennych determinujący wydanie nakazu zamurowania okien, zawarty w decyzji z dnia 10 stycznia 1994 r., co do zasady, był taki sam w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. 28 kwietnia 1997 r. Wykonanie okien w ścianie zlokalizowanej w granicy działki naruszało § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty obu skarg kasacyjnych okazały się zatem bezzasadne. To, czy zaskarżonym wyrokiem należało uchylić także decyzję organu pierwszej instancji, pozostaje poza granicami kasacji. W skargach kasacyjnych nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.