I OSK 2334/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2142/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2142/20) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z 7 lipca 2020 r. nr [...]o przyznaniu A.S. zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2020 r. w wysokości 600,00 zł z przeznaczeniem na żywność, opłaty mieszkaniowe, artykuły gospodarstwa domowego i środki czystości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów adminisatrcyjnych (dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a .w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a oraz 107 § 3 k.p.a. - polegające na niewłaściwej kontroli nad organami administracji i oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, co doprowadziło do nieuchylenia decyzji organów administracji obu instancji mimo, iż nie zebrano należycie i nie rozważno całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności pominięto konieczność ustalenia istotnych potrzeb życiowych skarżącego, co skutkowało brakiem wyjaśnienia skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, które miały wpływ na jego prawa, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom cyt. przepisu, polegające na braku rozpoznania całości zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, wadliwej oceny i zebrania materiału dowodowego oraz braku prawidłowego wyjaśnienia istotnych potrzeb skarżącego, co miało istotny w pływ na treść orzeczenia, albowiem sąd nie mógł bez wyjaśnienia tych okoliczności prawidłowo ocenić zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności ustalenia dotyczące braków środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, które uniemożliwiały zwiększenie zasiłku celowego dla skarżącego oraz własne dowolne ustalenia sądu o tym że skarżący uzyskał pomoc grudzień - maj 2020 r., co miało wpływ na treść orzeczenia poprzez błędne uznanie, że świadczenia za poprzednie miesiące powinny zaspokoić istotne potrzeby skarżącego również w miesiącu lipcu 2020 r., 4. art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy zachodziły okoliczności uzasadniające jej uwzględnienie, z materiału dowodowego w tym wywiadu środowiskowego wynikało, że istotne potrzeby skarżącego w miesiącu lipcu kształtują się w okolicach kwoty 1800 zł, co miało o tyle istotny wpływ, iż sąd oddalając skargę usankcjonował błędne działania organów o braku konieczności ustalania wysokości istotnych potrzeb życiowych skarżącego, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - polegające na tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli nie dostrzegł, że organ administracji naruszyły art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co skarżący wykazał w skardze. Postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe zebranie i ocenienie materiału dowodowego. Całkowicie pominięto bowiem dowody przedstawione przez skarżącego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co do istotnych potrzeb życiowych skarżącego kasacyjnie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli sąd uzna że sprawa niniejsza jest już dostatecznie wyjaśniona a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Skarżący wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne podniesione w niniejszej sprawie zostały zaś oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa procesowego i okazały się nieusprawiedliwione. Autor skargi kasacyjnej w ramach tych zarzutów kwestionował przyjętą przez Sąd I instancji ocenę ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji i istotnych potrzeb życiowych skarżącego. Nienależyte zebranie i rozważenie materiału dowodowego w tym aspekcie przy jednoczesnym dowolnym powołaniu się przez organy na przesłankę braku środków finansowych ośrodka pomocy społecznej stanowiło bowiem – zdaniem autora skargi kasacyjnej - bezpośrednią przyczynę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na wskazany we wniosku cel w wysokości niższej, niż żądana (tj. 600 zł zamiast 1800 zł). Odnosząc się zatem do powyższego, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zakres postępowania dowodowego, które powinien przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak przepisów prawa materialnego dających podstawę do twierdzenia, że obowiązkiem organu pomocy społecznej jest przyznanie stronie świadczenia w wysokości wnioskowanej przez stronę, chyba że organ ustali, że potrzeby strony są mniejsze od kwoty wnioskowanej. W związku z tym wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Z przywołanych regulacji wynika zatem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnianiu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Rozpatrując więc wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę - oprócz sytuacji życiowej samego wnioskodawcy - również cele tej pomocy określone w ustawie, jak też możliwości finansowe samego organu. Należy zwrócić przy tym uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., I OSK 352/22). Jedną z form pomocy społecznej, przyznawanej na podstawie przepisów ww. ustawy, jest zasiłek celowy. Jak stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s., może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika zatem, że decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Przyznanie zasiłku celowego nie jest więc prawnym obowiązkiem organu i nie rodzi dla strony roszczenia o jego przyznanie a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Powyższe nie oznacza jednak dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Działając bowiem w graniach prawa organ musi ocenić potrzeby samego wnioskodawcy w kontekście własnych możliwości wsparcia także innych beneficjentów pomocy społecznej (art. 2 ust. 4 u.p.s.) i należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa więc obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony i przyznanie prymatu jednemu z nich. Dlatego też nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy, podejmując decyzję w ramach tzw. luzu decyzyjnego, może odmówić jego przyznania, bądź przyznać świadczenie w wysokości niższej niż wnioskowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przyjął, że organy administracji publicznej, ustalając stan faktyczny sprawy, wzięły pod uwagę wskazane wyżej kryteria i nie dopuściły się dowolności przy podejmowaniu wydanych w sprawie decyzji uznaniowych. Wbrew bowiem stanowisku i argumentacji autora skargi kasacyjnej, wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że organy obu instancji dokonały właściwych i wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed podjęciem decyzji przez organ I instancji, na podstawie przeprowadzonego w dniu 2 lipca 2020 r. wywiadu środowiskowego, ustalono sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącego, który wystąpił o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Z dokonanych ustaleń wynikało zaś, że skarżący jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym (ur. w 1963 r.). Posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Nie ma on stałego źródła dochodu i utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie wykazuje jednak własnej inicjatywy ani aktywności zawodowej, aby poprawić swoją sytuację finansową. Ustalono również, że dochód skarżącego nie przekracza ustawowo określonego kryterium dochodowego tj. kwoty 701 zł, co kwalifikuje go do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Na podstawie powyższych ustaleń organy administracji stwierdziły, że bez wątpienia sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednakże organ I instancji udziela mu stałej i systematycznej pomocy w miarę swoich możliwości finansowych. Korzystanie zaś ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżącego źródła jego stałego utrzymania, tym bardziej, że sam skarżący winien podejmować starania, by polepszyć swoją sytuację materialną. W tych okolicznościach sprawy, organy pomocowe uznały, że mając na uwadze z jednej trony sytuację materialną oraz potrzeby strony, z drugiej zaś własne możliwości finansowe oraz potrzeby i ilości osób ubiegających się o zasiłki celowe, nie jest możliwe przyznanie wnioskodawcy pomocy w żądanej kwocie, tj. 1800 zł i przyznały mu zasiłek celowy w wysokości 600 zł na częściowe pokrycie zgłoszonych we wniosku potrzeb. W tej sytuacji nie można, jaki czyni to autor skargi kasacyjnej, zarzucić organom, iż zaniechały dokonania ustaleń pozwalających na podjęcie decyzji merytorycznej. Tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, jakich to istotnych potrzeb skarżącego, innych niż wskazane przez niego samego we wniosku o przyznanie zasiłku celowego a następnie w wywiadzie środowiskowym nie ustalono w toku prowadzonego postępowania i w jaki sposób to ewentualne uchybienie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego, nie budzi więc wątpliwości, że wszystkie elementy stanu faktycznego niezbędne do podjęcia decyzji uznaniowej w niniejszej sprawie zostały ustalone przez organy, a następnie prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji, co uzasadniało oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do uznania, że organy administracji prowadząc sprawę, naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8, 9 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Co prawda decyzja organu I instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie, jednak zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - mankament ten nie miał wpływu na jej wynik. W decyzji Kolegium wzięto bowiem pod uwagę wszystkie argumenty przestawione przez organ I instancji, dokonując wystarczającej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją norm prawnych zawartą w powołanych przepisach. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy, wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. W sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w motywach swej decyzji przedstawiło także jej uzasadnienie faktyczne oraz wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do zarzutu braku ustaleń co do rzeczywistych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej i oparcia przez Sąd I instancji oceny w tym zakresie na głosowych twierdzeniach organu, wskazać należy, że przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, czy też wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (por. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1156/21). Skoro zatem organ I instancj,i podejmując decyzję o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia w wysokości niższej niż żądana odwoływał się do ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej a także potrzeb i ilości innych beneficjentów pomocy społecznej, to Sąd Wojewódzki nie miał podstaw aby negować te twierdzenia, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił dowodów, z których wynikałyby odmienne wnioski. Za taki dowód z całą pewnością nie można było uznać dołączonych do skargi informacji prasowych o wysokich wynikach finansowych gminy [...], co sugerował skarżący w uzupełnieniu skargi z dnia 19 marca 2021 r. Nie można także zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał dowolnych ustaleń co do uzyskania przez skarżącego świadczeń z pomocy społecznej w okresie grudzień 2019 - maj 2020. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie bowiem wskazał, iż dane w tym zakresie pozyskał z wyroków WSA w Warszawie znanych mu z urzędu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej były niezasadne. Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i - jak wynika z powyższych rozważań - poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto Sąd Wojewódzki ma obowiązek odniesienia się jedynie do tych zarzutów skargi, które mają charakter istotny. W rozpoznawanej sprawie brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przez skarżącego, nie mógł mieć znaczenia istotnego, gdyż wyrok odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).