II OSK 377/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Regionalnego w L. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 365/22 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 4 października 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 365/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 23 marca 2022 r., nr IF-VII.7840.7.66.2019/2022.AG oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z 25 stycznia 2022 r., nr AB.6740.1.85.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Biłgorajskiego z 8 kwietnia 2011 r., nr AB.V.6740.78.2011, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę elektrociepłowni biogazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w warunkach związania oceną prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 868/21, stwierdził, że orzekające organy naruszyły zasadę związania wykładnią prawa i wytycznymi w zakresie postępowania wyjaśniającego co doprowadziło do nieprawidłowego rozpoznania sprawy i orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej E. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. (inwestor), zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej (Starosta Biłgorajski oraz Wojewoda Lubelski): - nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21 (s. nr 26 i 27 wyroku NSA), podczas gdy wszystkie wymienione w wyroku NSA wskazania były pojmowane przez oba organy jako wiążące i zostały stosownie uwzględnione w ponownych postępowaniach administracyjnych Starosty Biłgorajskiego oraz Wojewody Lubelskiego; - powinny były przeprowadzić przesłuchanie innych świadków (innych niż kierownik budowy Z. Ż.) występujących w sprawie, podczas gdy, zgodnie ze wskazaniami wyroku NSA, takie przesłuchanie: a) miało zostać przeprowadzone względem kierownika budowy Z. Ż. i co też faktycznie miało miejsce przez organ I instancji, tj. Starostę Biłgorajskiego; b) miało zostać rozważone przez organy administracji publicznej względem innych osób pojawiających się w sprawie, co też nastąpiło i stosowne rozważania mają swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji, natomiast ocena co do konieczności przeprowadzenia takiego środka dowodowego leżała w wyłącznej gestii organów; - powinny były przeprowadzić również inne środki dowodowe, podczas gdy konieczność przeprowadzenia takich innych środków dowodowych miała zostać rozważona przez organy administracji publicznej po przesłuchaniu świadka, co też nastąpiło i stosowne wywody mają swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji, natomiast ocena co do konieczności przeprowadzenia takich dodatkowych środków dowodowych leżała w wyłącznej gestii organów, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie w całości decyzji organów administracji publicznej Wojewody Lubelskiego i Starosty Biłgorajskiego oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i zaniechanie oddalenia skargi w całości, podczas gdy obie decyzje organów administracji, tj. decyzja Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Biłgorajskiego, były prawidłowe, uwzględniały wskazania zawarte w wyroku NSA, a tym samym winny ostać się w obrocie prawnym w całości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania doprowadziłoby do oddalenia skargi w całości i utrzymania w obrocie prawnym obu decyzji administracyjnych jako prawidłowych i odpowiednio uwzględniających wskazania zawarte w wyroku NSA. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi w całości, ewentualnie – na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji w całości. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu wszelkich kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak i przytoczona na ich poparcie argumentacja, zmierzała do podważenia trafności oceny Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organy administracji nie zastosowały się w pełni do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 22 września 2021 r., II OSK 868/21, dokonując tylko wybiórczego uzupełnienia materiału dowodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakres uzupełnienia okazał się niewystarczający do stwierdzenia, czy wystąpiły przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, co wymagało szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w zakresie zgromadzenia i konfrontacji materiału dowodowego, który pozwoliłby na poczynienie uzasadnionych tymi dowodami ustaleń co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ze wskazanego przepisu wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu. Dotyczy to zatem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i zakresu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy wskazując kierunek lub zakres dalszych czynności procesowych i mają na celu uchronienie przed powtarzaniem błędów i przyśpieszenie prawidłowego procesu stosowania prawa w danej sprawie. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przesądza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki, odzwierciedlony w zaskarżonym wyroku wynik przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej w istocie efekt ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21, w granicach wyznaczonych przez ten Sąd, nie jest sprzeczny z wiążącą oceną prawną ani z wytycznymi sformułowanymi we wskazanym wyroku. Przyczyną eliminacji z obrotu prawnego poprzednio wydawanych decyzji administracyjnych stwierdzających wygaśnięcie pozwolenia na budowę było przede wszystkim uchybienie przez organy administracji obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie prawidłowego zebrania materiału dowodowego i nie wyczerpania wszystkich możliwości w celu ustalenia, czy budowa elektrociepłowni biogazowej została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2021 r. określił precyzyjnie wytyczne co do dalszego biegu i zakresu postępowania wyjaśniającego, co pozwala na ich konfrontację z rzeczywiście podjętymi czynnościami dowodowymi przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji dokonał tej konfrontacji i trafnie ocenił, że zakres uzupełniania postępowania wyjaśniającego okazał się niewystarczający w świetle konkretnych wytycznych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i nadal nieusuniętych wątpliwości co do okoliczności istotnych dla oceny wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Wskazując na braki w ustaleniach faktycznych dostrzeżone podczas kontroli sądowej w poprzednich etapach postępowania, w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań kierownika budowy - Z. Ż., a także rozważenia zasadności przesłuchania pozostałych świadków wskazanych w odwołaniu Spółki od decyzji z 26 listopada 2019 r., tj. P. M., E. K. i A. S., na potwierdzenie wyjaśnień kierownika budowy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że niewykorzystanie tego środka dowodowego będzie wymagało wyjaśnienia przez organ przesłanek, którymi się kierował. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ pierwszej instancji do oceny przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z 18 lutego 2016 r. dotyczącego kradzieży dwóch piecyków z kontenera w pobliżu miejscowości Tarnawa. Uznaniu organu pozostawiono ponadto przeprowadzenie innych, dodatkowych dowodów np. z dokumentów, jeżeli w związku z zeznaniami świadka (świadków) okaże się to zasadne, a także rozważenie zasadności przeprowadzenia rozprawy w celu przyspieszenia postępowania. Realizując wskazane wytyczne, organ pierwszej instancji w dniu 29 grudnia 2021 r. przeprowadził dowód z zeznań kierownika budowy - Z. Ż., a także pozyskał odpis wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z 18 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II W 69/16, dotyczącej kradzieży dwóch piecyków grzewczych z niezabezpieczonego kontenera w pobliżu miejscowości Tarnawa, w lutym 2015 r. Uwzględniając zgromadzony w toku całego postępowania materiał dowodowy uzupełniony ww. dowodami, organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a zatem brak było podstaw do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym razem Starosta Biłgorajski oparł się w istocie na zeznaniach kierownika budowy, z których wynikało, że w listopadzie 2013 r. na terenie inwestycji przystąpiono do wykonywania prac przygotowawczych polegających na wykoszeniu chwastów i traw, tymczasowym utwardzeniu wjazdu i postawieniu tymczasowego obiektu w postaci barakowozu służącego jako tymczasowy obiekt socjalno-techniczny, czemu towarzyszyła ocena świadka, że powyższe czynności wypełniały wymogi prac przygotowawczych określonych w art 41 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Roboty te miały zostać zakończone 20 lutego 2014 r. i w tym też dniu na terenie budowy został ustawiony barakowóz, na którym zamocowana została tablica informacyjna. Ustawienie barakowozu w 2014 r. zostało uznane przez organ pierwszej instancji za udowodnione także na podstawie dołączonych do pisma inwestora z 14 października 2019 r., oświadczeń ówczesnego Wójta Gminy T. E. K., byłego Wójta Gminy T. A. S. oraz P. M. - dyrektora technicznego Y Sp. z o.o., będącego właścicielem przedmiotowego kontenera, a także zeznań obwinionego P. K. oraz wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z 18 lutego 2016 r., sygn. akt. II W 69/16, z którego wynika, że w miesiącu lutym 2015 r. z przedmiotowego kontenera dokonano kradzieży dwóch piecyków grzewczych. W odwołaniu od decyzji Starosty Biłgorajskiego z 25 stycznia 2022 r. umarzającej postępowanie w sprawie K. M. zakwestionował ustalenia faktyczne, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze zdjęć z geoportalu z okresu: marzec 2014 r., luty 2015 r., październik 2015 r., z których wynika, iż kontener został posadowiony między sierpniem a październikiem 2015 r., a nie jak wskazywał świadek Z. Ż. na przełomie 2013 i 2014 r. Odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, Wojewoda Lubelski uznał zaś, że przedłożone wraz z odwołaniem wydruki archiwalne z geoportalu nie mogą stanowić materiału dowodowego w sprawie, bowiem nie można jednoznacznie określić daty ich powstania. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Biłgorajskiego, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W tych okolicznościach Sąd a quo trafnie uznał, że podjęte przez organy administracji działania były niewystarczające i nie zdołały usunąć wszystkich wątpliwości w zakresie rzeczywistego przebiegu zdarzeń związanych z rozpoczęciem prac przygotowawczych do realizacji elektrociepłowni w 2014 r. przed upływem 3 lat od dnia uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec zaleceń wynikających z zapadłego wcześniej w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy zobowiązane były zgromadzić niezbędne dowody w celu ustalenia czy budowa elektrociepłowni biogazowej została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Słusznie wskazał Sąd wojewódzki, iż w związku z faktem, że inwestor wskazuje, iż wpisy w dzienniku budowy nie odzwierciedlają czynności faktycznie podjętych na terenie budowy w latach 2013 i 2014, postępowanie dowodowe w sprawie o wygaśnięcie pozwolenia na budowę powinno być przeprowadzone w sposób niezwykle wnikliwy. Wymaga tego szczególny charakter instytucji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, które wywołuje daleko idące skutki dla inwestora. Okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia wygaśnięcia nie mogą więc być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, błędnym było uznanie za wystarczające przeprowadzenie dowodu jedynie z zeznań kierownika budowy nie podejmując jednocześnie krytycznej analizy wiarygodności tych wyjaśnień w konfrontacji z innym już zgromadzonym materiałem dowodowy bądź materiałem zaoferowanym w toku postępowania (zdjęcia z geoportalu, które można było poddać ocenie z punktu widzenia wiarygodności i przydatności dowodowej w konfrontacji z innymi dowodami) lub możliwym do pozyskania materiałem dowodowym w postaci chociażby zeznań najbliższych sąsiadów nieruchomości objętej inwestycją, w tym W. M., który w toku postępowania wyjaśniał już, że na nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę elektrociepłowni nigdy nie zaobserwował żadnych prac budowlanych, w tym budowy zjazdu, porządkowania, koszenia traw. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na zeznania kierownika budowy, z których wynikało, że w listopadzie 2013 r. na terenie inwestycji przystąpiono do wykonywania prac przygotowawczych zakończonych w dniu 20 lutego 2014 r. postawieniem na terenie budowy barakowozu, który ze względu na dewastację został usunięty pod koniec 2014 r. i ponownie dowieziony i ustawiony na placu budowy dopiero w dniu 28 października 2016 r. Natomiast z wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 18 lutego 2018 r., sygn. akt II W 69/16, wynika, że P. K. K. został uznany za winnego tego, że w lutym 2015 r. dokonał kradzieży dwóch piecyków grzewczych z niezabezpieczonego kontenera w pobliżu miejscowości Tarnawa. Biorąc zatem pod uwagę treść zeznań kierownika budowy (usunięcie barakowozu z terenu inwestycji pod koniec 2014 r.), potwierdzona wyrokiem karnym okoliczność dokonania w lutym 2015 r. kradzieży piecyków grzewczych z kontenera zlokalizowanego w pobliżu miejscowości Tarnawa jest nieprzydatna dla udowodnienia, że prace przygotowawcze rozpoczęto na nieruchomości zainwestowanej poprzez umieszczenie kontenera w 2014 r. Skoro kontener z nieruchomości zainwestowanej usunięto pod koniec 2014 r. a dopiero w 2016 r. postawiono go ponownie, to P. K. nie mógł okraść tego kontenera w lutym 2015 r. Organy nie dokonały rzetelnej wzajemnej konfrontacji ujawnionych okoliczności i ich wpływu na wynik sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd a quo. Rację ma również Sąd wojewódzki, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zrezygnował z przesłuchania świadków E. K., A. S., P. M. i poprzestał na ich krótkich oświadczeniach złożonych na piśmie, pomimo tego, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał go do tego w wiążących wytycznych. Zwłaszcza w sytuacji nieusuniętych rozbieżności pomiędzy zeznaniami kierownika budowy, oświadczeniami stron postępowania oraz okolicznościami wynikającymi z wyroku karnego uzasadnienie odstąpienia od pozyskania materiału dowodowego, który mógłby przyczynić się do ich usunięcia, było niezbędne. W tych uwarunkowaniach faktycznych organy przyjęły, że doszło do rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Twierdzenia te nie zostały jednak oparte na kompletnym materiale dowodowym. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy nie został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że organy nie zrealizowały wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 22 września 2021 r., do czego były zobowiązane na podstawie art. 190 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a., prowadząc postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe i doprowadzając w istocie do wydania rozstrzygnięcia nieodpowiadającego prawu. Nie jest w konsekwencji poprzednich uwag, trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i należyty, a przez to nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy tak, aby umożliwić weryfikację przesłanek wygaśnięcia pozwolenia na budowę elektrociepłowni. Tego typu działanie organów uzasadniało zatem uwzględnienie skargi przez Sąd wojewódzki. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie Spółka w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.