II GSK 940/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1476/19 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2019 r. nr BP.500.105.2019.0993.RZ9.8853 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1476/19 oddalił skargę M.A. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z 30 października 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 29 marca 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu naruszeń określonych w lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 5.5, lp. 5.6, lp. 5.11, lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), tj. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w siedzibie skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w R. W. kontroli obejmującej okres od 1 marca do 31 lipca 2018 r., podczas której ustalono, że przedsiębiorca posiada licencję nr [...] na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W okresie 6 miesięcy objętych kontrolą, przewozy na rzecz przedsiębiorcy wykonywało 10 kierowców. Kontrola została udokumentowana protokołem z 5 marca 2019 r. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, że stwierdzone naruszenia były spowodowane brakiem kompletnych dokumentów dokumentujących czas pracy kierowców oraz powstały wskutek nieterminowego sczytywania danych cyfrowych z kart kierowców i tachografu. WSA w Rzeszowie, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). W ocenie sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanych na tej podstawie decyzji potwierdza wynikające z nich stanowisko organów, że w sprawie prawidłowo – stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) – ustalono stan faktyczny, stwierdzając naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców oraz sposób jego dokumentowania. WSA wskazał, że zdecydowana większość naruszeń składających się na wyliczoną sumarycznie kwotę kary w wysokości 477 000 zł wynikała z nieudostępnienia przez skarżącego wykresówek oraz danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych. Zestawienie udostępnionych danych i okresu objętego kontrolą potwierdza, że kontrolujący nie mieli na ich podstawie możliwości weryfikacji i analizy danych w zakresie pełnej aktywności kierowców. W szczególności sąd wskazał, że nie było możliwe porównanie danych z tachografów cyfrowych pojazdów z kartami kierowców, gdyż nie pokrywały się one wzajemnie. W ocenie WSA o skali nieprawidłowości świadczy, że w ciągu 5 miesięcy objętych kontrolą stwierdzone naruszenia dotyczyły aż 947 dni, co w oczywisty sposób wobec przyporządkowanej do tego kary (500 zł za każdy dzień) musiało mieć przełożenie na jej sumaryczną wysokość, która i tak została, zgodnie z art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d., wymierzona w ograniczonej wysokości. Zdaniem sądu pierwszej instancji, skoro przepis lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. w sposób wyraźny sankcjonuje nieudostępnienie danych na etapie przeprowadzanej w przedsiębiorstwie kontroli, to jak trafnie stwierdziły organy, odpowiedzialności przedsiębiorcy nie może wyłączać późniejsze okazanie i udostępnienie tej dokumentacji. Przedsiębiorca ma ustawowy obowiązek przechowywania tej dokumentacji (za wskazany okres) w siedzibie przedsiębiorstwa i udostępniania jej uprawnionym organom. Dlatego w ocenie WSA zamierzonego skutku nie mogło odnieść powołanie się na okoliczność dołączenia do skargi plików z danymi z tachografów wszystkich pojazdów za dni wskazane przez kontrolujących, skoro ich zestawienie z materiałem dowodowym zawartym w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że nie zostały one przedstawione w trakcie kontroli i wszczętego w jej następstwie postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach WSA stwierdził, że skoro zebrany materiał dowodowy jednoznacznie świadczy, że w sprawie doszło do wystąpienia wykazanych w decyzjach naruszeń, a skarżący nie wykazał okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność, organy nie miały możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W skardze kasacyjnej M.A. zaskarżył wyrok WSA w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędnej subsumcji zastosowanej przez organ pierwszej instancji art. 50 pkt 1 lit. k u.t.d. poprzez niedostrzeżenie, że powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 4 pkt 22 u.t.d.; 2) "art. 92c § 1 pkt 1 u.t.d." poprzez jego niezastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji, w której ze względu na bezsporne okoliczności sprawy i dowody wskazujące, iż skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia nie był podmiotem odpowiedzialnym za naruszenia, tym samym postępowanie winno zostać umorzone; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), tj.: art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niepowiadomienia strony o zakończeniu postępowania administracyinego, b) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, c) załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, d) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego na okoliczność ustalenia niewłaściwej podstawy prawnej określonej w art. 2 ust. 3 pkt a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ.Urz.UE.L. z 2006 r. nr 102 poz. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006); 2) art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi odnośnie nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z przesłuchania właściciela przedsiębiorstwa transportowego i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanego przepisu polegającego na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do występującej w materiale dowodowym (wyjaśnienia skarżącego) kwestii posiadanych dostarczonych w postępowaniu danych z pojazdu ciężarowego. Jednocześnie, z najdalej idącej ostrożności procesowej, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dostarczonych przez niego danych z pojazdów, których "brakuje", a które pomimo, że skarżący korzysta z tego samego oprogramowania co Inspekcja Transportu Drogowego, udało się uzyskać na okoliczność treści, że za ten brak danych nałożono 98% składowej kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy w sprawie. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko o niezasadności nałożonej na niego kary podnosząc jednocześnie, że w sprawie doszło do naruszenia wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasad: praworządności i prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.A. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został skutecznie podważony w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej. Ich niezasadność wynika z dwóch źródeł. Pierwszym jest formalna wadliwość, która uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia naruszeń podnoszonych w zarzutach. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego też powodu została ukształtowana jako środek profesjonalny. Oznacza to, że jej skuteczność jest uzależniona od spełnienia prawem przewidzianych wymogów. Warunki formalne skargi kasacyjnej mają różny ciężar procesowy, jednak są wśród nich takie, które stoją na przeszkodzie do prowadzenia kontroli wyroku. Zauważyć też należy, że w przypadku skargi kasacyjnej NSA jest związany jej granicami, tym samym nie może prowadzić postępowania kasacyjnego w zakresie i w kierunkach niewyznaczonych przez stronę w takiej skardze. Wyjątkiem w tym zakresie jest dopuszczalność oceny wyroku przy formalnej wadliwości skargi kasacyjnej ale tylko w zakresie, jaki jednoznacznie wynika z jej uzasadnienia, a odnosi się do treści zarzutów. Dopuszczalność takiego działania sądu drugiej instancji wynika z treści uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. Wychodząc z tych założeń stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma wskazywać zarzuty i zawierać ich uzasadnienie. Wymóg ten należy do istotnych warunków formalnych. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazuje liczne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nawet i tu nie zawsze precyzyjnie powołuje się te regulacje, bowiem autor skargi kasacyjnej posługuje się ogólnym określeniem jednostki redakcyjnej tekstu ustawy np. "art. 77 k.p.a.", co oczywiście nie odpowiada konkretnemu przepisowi. Takie powołanie przepisu nie wypełnia nakazu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Jej skuteczność zależy od wypełnienia przez stronę warunków formalnych przewidzianych dla tej skargi przez prawo, a konkretnie w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) – czego w przypadku zarzutu z pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej zabrakło. Niezależnie jednak od tego sąd drugiej instancji zauważa, że nawet te ogólnie powołane przepisy nie zostały uzasadnione. Warunku prawidłowego uzasadnienia zarzutu nie spełnia ogólna formuła, że w sprawie dopuszczono się naruszenia licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (s. 9-10). Uzasadnienie ma wskazywać przepis, sposób jego naruszenia, poprawne jego stosowanie oraz wykazanie wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie, bowiem w przypadku przepisów procesowych tylko ich istotne naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy może być skutecznym zarzutem kasacyjnym. W przypadku, gdy zarzut nie jest tak skonstruowany, to nie może on być podstawą oceny kontrolowanego wyroku. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy te nie pozostają ze sobą w związku, jak wykazuje to skarga kasacyjna. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. określa granice sprawy rozpatrywanej przez sąd pierwszej instancji, a ściśle rzecz biorąc granice zaskarżenia i przecież stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. A zatem sąd może wyjść poza granice skargi, ale przecież nie sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest nałożenie kary za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym z tytułu przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego – za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. I poza te granice sąd pierwszej instancji nie wystąpił. Natomiast poprawność uzasadnienia decyzji to zagadnienie formalnej strony kontrolowanej decyzji. Artykuł 107 § 3 k.p.a. wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie decyzji, ale przecież nie określa, jak mają one być zrealizowane w konkretnym rozstrzygnięciu. Oznacza to, że w tym obszarze organ ma dowolność, z tym tylko, że ma tak skonstruować uzasadnienie decyzji, by z jego treści wynikało, jaka jest faktyczna i prawna podstawa rozstrzygania. Prawo nie nakłada obowiązku odnoszenia się do każdego zarzutu odwołania. Ważne jest tylko to, by organ te zarzuty objął zakresem swojej argumentacji. Tak uczynił w rozpoznawanej sprawie, zatem trudno twierdzić, że w tym zakresie złamał prawo. Sąd drugiej instancji raz jeszcze podkreśla, że na etapie skargi kasacyjnej tylko istotne naruszenia procesowe mogą prowadzić do uchylenia wyroku, a więc nie jest takim uchybieniem niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania, skoro nie ograniczono jej prawa do ochrony swojego interesu, podobnie jak nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i niepodanie przyczyn odmowy wiarygodności argumentom skarżącego. Po prostu skarżący działa we własnej sprawie i już z tego powodu jego wyjaśnienia muszą być inaczej traktowane niż inne dowody, gdyż jest to nakaz logiki. Z tych wszystkich powodów argumenty na rzecz trafności zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należało uznać za chybione. W ocenie NSA niezasadne są także zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie stosując tego przepisu w rozpoznawanej sprawie i przyjmując, że za zatrudnianych kierowców odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca, nawet gdy nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że ustawa o transporcie drogowym nakłada na przewoźnika liczne obowiązki związane z przestrzeganiem prawa. Z tymi obowiązkami powiązana jest odpowiedzialność tego podmiotu. Ustawa przewidując w art. 92c "zwolnienie" z tej odpowiedzialności łączy je z konkretnymi sytuacjami. Okoliczności wyłączające taką odpowiedzialność muszą być wykładane ściśle jako wyjątki od reguły, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za swoich pracowników. Gdyby w tym zakresie przyjąć stanowisko skarżącego kasacyjnie, to należałoby uznać, że odpowiedzialność przedsiębiorcy jest iluzoryczna, bo zawsze mógłby twierdzić, że naruszenia ustawy miały miejsce poza jego wiedzą. Skoro, jak twierdzi skarga kasacyjna, istniały bezsporne okoliczności i dowody uchylające tę odpowiedzialność, to strona miała możliwość ich przedstawienia. Ustalenia poczynione przez organ w trakcie kontroli nie potwierdzają istnienia podstaw do nienakładania kary, bo ustalenia te są bezsporne, że kierowcy dopuszczali się przekroczeń związanych z czasem pracy lub obowiązkowymi okresami odpoczynku. Poza tym należy zwrócić także uwagę, że uchybienia w tym zakresie skutkowałyby faktycznie nałożeniem kary w wysokości 3-krotnie wyższej niż kara nałożona kontrolowaną decyzją. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 3600 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).