I GSK 938/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 914/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr 189/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 914/21 – w sprawie ze skargi M. W. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: organ) z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr 189/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2017 r. – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łęczycy z 6 lipca 2021 r. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższego - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Organ zrzekł się też z przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw, w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, warunkujące zawieszenie postępowania, wobec czego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięcia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a skarga winna zostać oddalona, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że w sprawie nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Łodzi za sygn. akt XVIII K 208/19, w której to M. W. jest jednym z oskarżonych, a postępowaniem administracyjnym w sprawie przyznania płatności skarżącemu, podczas gdy związek taki istnieje, co więcej został przez organy wykazany; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że organy za zagadnienie wstępne uznały wyjaśnienie okoliczności faktycznych, w konsekwencji wywodząc, iż rozstrzygnięcie danej kwestii może mieć wpływ na załatwienie sprawy podczas gdy organy obu instancji upatrywały związku z rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie Sądu Okręgowego w Łodzi XVIII Wydziału Karnego tj. czy oskarżony M. W. oraz pozostali oskarżeni w sprawie stworzyli zorganizowaną grupę przestępczą w celu wyłudzenia dopłat od ARiMR oraz czy podpis na wniosku skarżącego o przyznanie spornej płatności został podrobiony; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w tym przepisie poprzez nieuznanie z jednej strony, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, z drugiej zaś wskazanie, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 k.p.a. Pismem z [...] stycznia 2023 r. pełnomocnik organu poinformował o śmierci skarżącego, przedkładając odpis postanowienia sądu powszechnego o umorzeniu postępowania karnego w związku ze śmiercią oskarżonego. Na wezwanie Sądu Urząd Stanu Cywilnego w Warszawie pismem z [...] stycznia 2023 r. nadesłał odpis skrócony aktu zgonu skarżącego. Pismem z [...] lipca 2023 r. W. W. poinformował Sąd o wstąpieniu do niniejszej sprawy jako następca prawny zmarłego skarżącego. Pismem procesowym z [...] października 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Przed dokonaniem oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby zarzucane naruszenia przepisów k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Z uwagi na wagę i charakter wskazanego jako naruszony przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 4. w petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do niego w pierwszej kolejności. I jakkolwiek z powodu istotnych braków uzasadnienia tego zarzutu (w postaci chociażby próby wykazania istotności wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie) nie zasługiwał on na merytoryczne rozpoznanie, NSA za zasadne uznał poczynienie wyjaśnień w tym zakresie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (v. np. wyroki NSA z: 27 lipca 2012r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013r., II FSK 358/12). Istota sporu w sprawie dotyczy oceny czy pomiędzy rozstrzygnięciem toczącej się w sądzie powszechnym sprawy karnej a toczącym się postępowaniem administracyjnym istniał związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wstępnie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc jednocześnie przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub Sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mającej znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub Sądu i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub Sądem. Oznacza to, że rozstrzygnięcie danego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub Sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (v. np. wyroki NSA: z 21 lipca 1992r., III SA 1041/92; z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1470/20). Nie chodzi tu więc jedynie o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub Sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1559/07). Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Innymi słowy, dotyczy ono przypadku, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji determinowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego - gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło) - należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (v. np. wyroki NSA: z 28 listopada 1997r., I SA/Lu 1199/96; z 15 czerwca 2023, I GSK 1012/22). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub Sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (zob.: A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el., 2023 - w tezie 6a do art. 97). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (v. np. wyroki NSA: z 20 grudnia 2012r., II OSK 1570/11; z 1 marca 2023 r., II OSK 953/22). W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wówczas, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.). Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało więc stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – rozstrzygnięcie w sprawie karnej w przedmiocie wyłudzenia płatności oraz podrobienia dokumentów, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w postępowaniu karnym ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. We wskazanym przez organ postępowaniu sąd nie rozstrzyga bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a. Okoliczność, że wymienione postępowanie karne - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej oraz że z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną podstawę uznać można było zasadne. W rozpoznawanej sprawie ewentualny brak rozstrzygnięcia sądu powszechnego nie uniemożliwiał rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ miał możliwość (i powinność) ustalenia stanu faktycznego we własnym zakresie w kontekście określonych przepisami prawa administracyjnego przesłanek przyznania płatności. Mógł przy tym wykorzystać różne dowody, w tym zebrane w toku postępowania karnego i dokonać własnej ich oceny na gruncie przepisów materialnych prawa administracyjnego. W związku z powyższym zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to przepisy mają charakter wynikowy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniami (co nie miało miejsca w sprawie) decyduje o zasadności takich zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo procesowe z 13 października 2023 r.) zawierająca wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania została wniesiona po terminie, o którym stanowi 179 p.p.s.a.