II OSK 139/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 494/21 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr WOP.7721.32.2021.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 494/21 oddalił skargę D.B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 26 kwietnia 2021 r. nr WOP.7721.32.2021.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. (dalej: PINB) wszczął postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego w 2016 r. placu manewrowego na działce nr [..] w Ł. W trakcie oględzin z udziałem inwestora D.B. ustalono, że inwestor samowolnie wybudował w 2016 r. plac manewrowy do nauki jazdy wraz ze wzniesieniem najazdowym ograniczonym po obu bokach murkami oporowymi. Utwardzenie wykonano z kostki betonowej, teren uzbrojono w kanalizację deszczową z 9 wpustami deszczowymi. Plac manewrowy wyposażony został w 9 słupów, na których zamontowane zostały lampy oświetleniowe, kamery monitoringu i gniazda elektryczne 230V. Na powierzchni utwardzonej działki namalowane zostały linie manewrowe w kolorze białym i żółtym. Do działki wykonano przyłącze energetyczne. Organ I instancji ustalił ponadto, że działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2021 r. ustalono, że inwestor nie doprowadził działki do stanu poprzedniego, a rozbiórka placu manewrowego nie została jeszcze rozpoczęta. Wobec powyższego decyzją z 19 lutego 2021 r. nr PINB.5160.4.6.2020 PINB na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. nakazał D.B. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu manewrowego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania PWINB decyzją z 26 kwietnia 2021 r. nr WOP.7721.32.2021.AH utrzymał w mocy decyzję PINB podkreślając, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu manewrowego, a także zobowiązał inwestora do przedłożenia w określonym terminie określonych dokumentów. Jednocześnie PINB słusznie stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, że zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych obowiązków oznacza dla organu obligatoryjne wydania nakazu rozbiórki. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł D.B. kwestionując jej zasadność. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie podlegała uwzględnieniu. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że utwardzenie terenu wykonane na działce nr [...] zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym. Ponadto utwardzenie gruntu stanowi niewątpliwie odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji tj. placu manewrowego do nauki jazdy. Niewątpliwie potwierdza to cała infrastruktura związania z tym terenem, w tym oświetlenie, kanalizacja deszczowa, kamery monitoringu itp. Sam skarżący nawet w skardze nie kwestionował kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu PINB i PWINB prawidłowo ustaliły, że wykonane utwardzenie stanowi plac manewrowy i nie może być kwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Brak możliwości zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., wynika w sprawie również z faktu, że przedmiotowa działka stanowi działkę rolną (informacja z rejestru gruntów). Wobec powyższego Sąd wojewódzki podniósł, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia nie uzyskał, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest tryb wynikający z art. 48 p.b. Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 p.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas stosuje się tryb legalizacji. W przedmiotowej sprawie działka nr ew. [...], na której terenie się znajduje plac manewrowi objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a teren ten w planie przeznaczony jest pod zabudowę usługową i drobnej wytwórczości, co oznacza, że działka ta mogła zgodnie z planem zostać wyłączona z produkcji rolnej. Niemniej do daty orzekania skarżący takiej decyzji o wyłączenie z produkcji rolnej nie przedstawił. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.B. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie odniesienia się w motywach zaskarżonego, wyroku do wszystkich zarzutów skargi zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który to zarzut wskazuje, że z przez definicję działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a zatem w przypadku przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazać należy, iż działka jest działką budowlaną; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego zastosowania tego przepisu oraz zaniechanie odniesienia się w motywach zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż powiadomienie współwłaściciela nieruchomości A.B. jako strony nie było konieczne, gdyż obowiązki nakładane są w pierwszej kolejności na inwestora, a A.B. złożyła swój podpis odbierając korespondencję w imieniu skarżącego, a zatem musiała wiedzieć o toczącym się postępowaniu, podczas gdy A.B. winna mieć status strony w niniejszym postępowaniu, bowiem wszelkie obciążenia związane z wydaniem przedmiotowej decyzji zobowiązują również właściciela nieruchomości do podjęcia działań, natomiast sam fakt złożenia podpisu pod odbiorem korespondencji kierowanej do współmałżonka nie przesądza o wiedzy A.B. o postępowaniu, w szczególności o jego szczegółowym przebiegu, takim jak możliwości legalizacji; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 52 p.b. poprzez uznanie przez sąd, że decyzja o nakazie rozbiórki w sposób prawidłowy była skierowana jedynie do inwestora, podczas gdy nie jest on jedynym współwłaścicielem, a prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje dwóm osobom. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Niezasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że decyzja PWINB odpowiada prawu. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i następnie na jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy także zauważyć, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2606/21, LEX nr 3775059). Odnosząc się z kolei do kwestii pominięcia jako strony postępowania współwłaścicielki nieruchomości A.B., należy zauważyć, że to tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro zatem inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, tak jak skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1837/17, wyrok z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 87/17, wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2920/15, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2602/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2009/15, wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15, wyrok NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 362/11 dostępne: CBOIS). Nie jest skuteczny także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 p.b. poprzez uznanie, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być skierowana jedynie do inwestora, w sytuacji gdy nie jest on jedynym właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano roboty budowlane objęte postępowaniem legalizacyjnym. W świetle niepodważonych ustaleń, przedstawionych powyżej, skarżący jest inwestorem w rozumieniu art. 52 p.b. Nie było zatem przeszkód do skierowania decyzji nakazującej rozbiórkę wyłącznie do skarżącego, mimo że sporna budowla (plac manewrowy) została usytuowana na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego i A.B. Zgodnie bowiem z art. 52 p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu art. 52 wynika więc, że stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14). W pewnych okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Jak argumentowano w orzecznictwie, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11). Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być więc oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy, zobowiązanie najpierw inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, a następnie wobec niewykonania tego obowiązku, nakazanie rozbiórki spornej budowli, nie naruszało art. 52 p.b. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.