III SO/Łd 14/23

SENTENCJA Dnia 31 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 3 stycznia 2023 roku postanawia: 1. wymierzyć Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew na rzecz wnioskodawcy A. M. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 31 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął wniosek A. M. o wymierzenie Prokuraturze Rejonowej Łódź-Widzew grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że 4 lutego 2023 r. wniósł do Prokuratury Okręgowej w Łodzi ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie 28 lutego 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew w sprawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania karnego wraz z załączonym wnioskiem o ponowne przesłuchanie świadków. 5 stycznia 2023 r. skarżący otrzymał pismo z Prokuratury Okręgowej w Łodzi o skierowaniu sprawy do Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew. Organ nie wydał w tej sprawie żadnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy, pomimo upływu terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z 10 maja 2023 r. Sąd odrzucił powyższy wniosek i zwrócił z kasy Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OZ 300/23, uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, m.in. że przesłankami, uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. W ocenie NSA przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie ww. grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia Sąd oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Prokurator Rejonowy Łódź-Widzew wniósł o odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że prokuratura jest organem ochrony prawnej, a nie jest organem administracji. Zgodnie natomiast z art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Także ustawa p.p.s.a. dotyczy postępowań sądowych w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 p.p.s.a.), a nie kontroli działalności organów ochrony prawnej. Przewidziana w art. 50 i następne p.p.s.a. instytucja wniesienia skargi dotyczy również działalności organów administracji, a nie prokuratury, czy innych organów ochrony prawnej. W związku z tą regulacją powiązany jest art. 55 § 1 p.p.s.a., który przewiduje możliwość złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organowi administracji, w przypadku niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ciągu 30 dni od jej otrzymania. Prokurator podkreślił, że kontrola prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu karnym jest uregulowana odrębnie z uwagi na specyfikę postępowania karnego i charakter organów je prowadzących. Mowa tu o ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W niniejszej sprawie skarga A. M. (która wpłynęła do Prokuratury 23 marca 2023 r.) została przekazana w trybie przepisów ww. ustawy z 17 czerwca 2004 r. do Sądu Okręgowego w Łodzi V Wydział Karny (sprawa o sygn. akt K V 11.2023) jako właściwego do jej rozpoznania. Przekazanie tej skargi przez Prokuraturę Rejonową Łódź-Widzew do sądu powszechnego nastąpiło niezwłocznie po jej otrzymaniu wraz z aktami sprawy oraz stanowiskiem prokuratury, na podstawie art. 12 ust. 1 ww. ustawy. Prokurator podkreślił, że akta prowadzonego przez prokuraturę śledztwa są objęte tajemnicą postępowania przygotowawczego. Przekazanie ich przez prokuraturę niezgodnie z obowiązującymi procedurami mogłoby narazić prokuratora na odpowiedzialność karną (art. 231 § 1 k.k. i art. 241 § 1 k.k.) lub służbową. Prokurator zauważył, że skarżący w treści swojego wniosku o ukaranie grzywną Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew wskazał przepisy k.p.a., które jego zdaniem zostały naruszone przez prokuraturę (m.in. art. 61a § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a.), na podstawie których prokuratura nie prowadzi postępowań karnych o przestępstwa, a w oparciu o przepisy kodeksu postępowania karnego. Zdaniem prokuratora wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę mógłby zostać rozpoznany jedynie wtedy, gdyby skarga dotyczyła spraw, należących do właściwości sądu administracyjnego (art. 3 p.p.s.a.). Reasumując, prokurator stwierdził, że w przypadku gdy niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot, to niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na nieprzekazanie skargi w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do spraw zagranicznych albo konsula. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. (sygn. II GPS 3/09, LEX nr 530144), w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wynika z niej, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podnieść należy, że postępowanie sądowe o wymierzenie organowi grzywny za niedopełnienie obowiązków, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., wszczęte na wniosek skarżącego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem sądowym, zmierzającym do ustalenia faktu przekazania bądź nieprzekazania Sądowi przez organ administracji publicznej wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. W postępowaniu tym Sąd nie dokonuje zatem kontroli działalności administracji publicznej oraz nie rozstrzyga o zasadności skargi. Termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest terminem instrukcyjnym. Zatem samo jego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla organu administracji publicznej, którego działalność zaskarżono. Wymierzenie zaś grzywny za niedochowanie przez organ administracji wymogów, wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., jest jedynie środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, str. 108). Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie przewidzianym w tym przepisie. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny w razie uchybienia przez organ terminowi określonemu w art. 54 § 2 ww. ustawy. Wymierzenie grzywny jest bowiem elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w przepisie terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. Sąd podziela pogląd sformułowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2007 r. (sygn. I OSK 652/07 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym dla wymierzenia organowi administracji grzywny nie wystarczy jedynie opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi. Niezbędne jest także dodatkowe ustalenie obciążających organ przyczyn w zaistnieniu tego faktu. Odpowiedzialność organu z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest odpowiedzialnością rodzącą się w sposób automatyczny, lecz wymaga każdorazowego rozważenia przez Sąd zasadności zastosowania omawianego środka. Innymi słowy ustalenie, iż w sprawie nastąpiło nieterminowe przekazanie skargi nie przesądza o konieczności zastosowania sankcji wobec organu, który tego uchybienia się dopuścił. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2009 r., sygn. I OZ 274/09, publ. jak wyżej). Podkreślić również trzeba, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Miarkując wysokość grzywny wymierzonej organowi w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze, że ustawodawca do uznania sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 6346,15 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., M.P.2023, poz. 171). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę treść art. 190 p.p.s.a., stanowiący o tym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prokuratura Rejonowa Łódź-Widzew nie uczyniła zadość wymogowi przekazania skargi do sądu w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Skarga A. M. na bezczynność Prokuratury Rejonowej Łódź-Widzew w sprawie zawiadomienia z 3 stycznia 2023 r. o wszczęciu postępowania karnego wraz z załączonym wnioskiem o ponowne przesłuchanie świadków wpłynęła do organu 23 marca 2023 r. Zatem organ obowiązany był najpóźniej do 24 kwietnia 2023 r. przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Organ tego obowiązku nie zrealizował, nawet po złożeniu 31 marca 2023 r. wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Co więcej organ, udzielając odpowiedzi na rozpoznawany wniosek, także nie przekazał skargi do sądu. Reasumując, uchybienie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu jest niewątpliwe i trwa nadal. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. W niniejszej sprawie, określając wysokość grzywny, należało uwzględnić stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi, a także fakt, iż nadal nie został on przez organ usunięty. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na wniosek, wskazać należy, iż o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania, wraz z odpowiedzią na skargę, do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę możliwe było wyjaśnienie przyczyny braku dołączenia akt do skargi. To nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 105/10, https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/). Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało uznać, że grzywna w kwocie 100 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Chociaż głównym celem grzywny jest doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to ma ona być również sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma także pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O kosztach w punkcie 2 postanowienia orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. e.o.